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加强全口径预决算审查监督若干问题思考 　　胡锦涛同志在党的十八大报告中提出“要加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。在党的政治报告中第一次要求人大加强对政府全口径预决算的监督，这意味着政府的全部收入都要纳入人大监督视野，不仅是公共财政预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等四本预算在内的复式预算体系，这为我们做好新时期人大预决算审查监督工作指明了方向。学习贯彻这一精神，需要各级人大及其常委会在预算编制、预算执行、预算调整、决算审查和预决算公开等五个方面，进一步做好审查监督工作。 　　一、坚持主权在民，预算编制要“全面详细” 　　人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则。“人民主权”理论的创始人是法国著名思想家卢梭，他说人们为了保证自己的自由，才不得不放弃部分权利，订立契约组织国家[1]。根据“人民主权”理论，资产阶级创造了代议制的形式，意思是让人民选举代表机构，由它来行使人民委托给它的权力，即由它来制定法律，并促使其他国家机关执行法律[2]。其目的是保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产[3]。由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金”[4]。西方近代资产阶级正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，最终确立了议会的政治地位。1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了税收须经纳税人批准的原则。1640年，英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由下议院批准的原则。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则 [5]。目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。正是因为议会对公共财政的有效控制，从而保障了资产阶级宪政目标的实现。 　　我国宪法明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。与之相适应，我国的宪法和预算法也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案[6]。这是人民主权原则在我国宪法和法律中的具体体现。但由于各种因素，现行预算法对于政府送报人大审查批准的预算草案没有提出明确的编制标准，使得国家权力机关的监督权限变得模糊不清。而实际结果是，各级人大的审查批准仅限于收支总额和笼统的大分类数额，缺乏具体详细的支出说明。由此导致的结果是，人大对政府预算的审查少了点“刚性”，多了些形式，有时甚至是形式大于内容，各级人大代表很大程度上是在迷糊中举手表决为预算履行合法手续。 　　应该说，财权是公民的重要权利，审议预算是民主国家议会最重要的权力。我国作为人民民主专政的国家，人民有权知道征什么税、征多少，征收的钱如何花。为此，就有必要细化预算编制。现行预算法的修订已经几易其稿，一些新的精神也已经在实际工作中得到体现。在今后的预算审查监督工作中，各级人大要秉承主权在民的理念，要求政府及有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案，既要包括本级公共财政预算，又要包括本级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算；既要包括本级政府预算，又要包括本级政府所属的部门预算和单位预算。同时，各项收入支出要细化，真正保证预算让大家看得清楚、看得明白，促使预算成为人大议事的中心议题。 　　二、坚持过程控制，预算执行要实行“在线监督” 　　国家权力机关在完成对预算的审批以后，其对预算执行情况的监督显得尤为重要。西方议会对财政收入和支出管得比较严，无论你是总统还是普通公职人员，没有预算就没有支出。正是因为这种严格，奠定了西方民主理财的基石，较好地保证了各项财政资金的使用效益。这对我国各级人大开展预决算审查监督工作具有借鉴意义。为此，我们可以在现行的体制框架下，就工作中的一些具体程序进行探索，通过预算执行的过程控制，保证预算严格按照人大审查批准的方案执行。 　　多年来，各级国家权力机关都在不断探索预算监督的有效形式。监督法规定了听取和审议半年预算执行情况和上年度财政决算报告两种形式，但这两种形式在实际工作中主要是粗线条、程序性的，实际效果并不理想。这是否意味着各级人大应当加大监督力度，改进监督方式，对其批准的所有预算项目进行跟踪问效呢？笔者认为，在目前的政治体制和法律框架下，这种做法并不可取。当前，各级人大尤其是基层人大现实的机构人员状况很难对更多的预算项目进行跟踪问效，这项工作应该由审计部门去完成。那么，这是否意味着国家权力机关对预算执行可以不闻不问呢？答案无疑也是否定的。