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加强对政府全口径预算决算审查监督缺失与对策 　　党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容，充分体现了党中央对预决算审查监督工作的重视，同时对人大及其常委会加强预决算审查监督提出了新的更高的要求。近几年来，地方各级人大及其常委会把加强预决算审查监督作为依法履职的重要内容，不断创新工作方法，拓展监督内容，强化监督力度，较好地促进了政府依法行政、依法理财。但毋庸置疑，预算决算审查监督无论在认识上，还是在实践中，离法律和现实的要求还有较大差距。以湖北省咸宁市为例，可以看出预算决算审查监督现状还有待进一步改善。 　　一、当前的主要操作缺失 　　（一）政府预算体系不够健全 　　一是体系完整性不够。政府性债务收支还未纳入政府预算体系。截至目前，咸宁市本级地方政府债务规模尽管总体处于可控范围，但仍然偏大。据测算，2013～2016年市本级将进入偿债高峰期，偿还债务额接近30亿元，对地方财政正常运行构成巨大压力。二是整体推进不够。市县之间不均衡，市级比县市开展好，国有资本经营预算、政府性基金预算绝大部分县市还未启动；各类预算之间不均衡，公共预算、社保基金预算相对较为规范，国有资本经营预算、政府性基金预算还有待细化。三是相互衔接不够。四类预算相对比较独立，从编制使用的软件、报表内容、编制要求、涉及部门等有所不同，协调和衔接不紧密。从形式上来看，报表体系和预算科目设置不够科学，目前还没有一套涵盖全口径政府预算的统一、规范的报表体系，既不能全面反映政府收支状况，又不便于人大、审计监督；国有资本经营预算的编制要求在上年经会计事务所审计的年报基础上编报，难以与其他预算同步，且其收入在公共预算收入科目中反映，未能单独设置预算科目。四是功能发挥不够。四类预算之间存在重叠和缺位现象，特别是公共预算与政府性基金预算在一定程度上存在功能错位的现象。比如一方面政府性基金因专款专用，不能用于其他预算，只能自求平衡，形成大量资金结余；另一方面在资金??分紧张的公共财政预算中，还要安排大量的资金用于支持基金项目建设和基金执管部门的运转，加剧了收支结构性矛盾，预算之间未能形成有效的支持和互补。因地方企业规模小、效益低，大多数企业处于亏损状况，国有资本经营收益少，难以发挥国有资本经营预算保值增值功能。市本级列编35家企业26家亏损，本级2012年国有资本经营收益仅750万元，国有资本经营预算保值增值功能难以有效发挥。 　　（二）预算决算编制不够完善 　　一是项目预算比较粗化。公共预算项目设置还比较规范、细化，但其他三类预算的项目支出，没有细化到目、到款，增加了预算执行和审查监督难度。二是预算与决算差异大。2010～2012年，全市公共预算收入预算数与决算数差异率分别为8.29%、8.37%、6.88%（市本级分别为10.2%、12.5%和5.24%）；政府性基金收入差异率分别为47.89%、28.96%和20.84%（市本级分别为37%、33.5%和1.79%）；公共预算支出差异率分别为4.23%、14.16%、14.23%（市本级分别为11.7%、26.2%和1.72%）；市本级上级转移支付差异率分别为27.6%、7%和7.76%。究其原因，一方面收支预测难以把握。受宏观经济调控政策特别是房市调控政策、结构性减税政策等因素的影响，财税收入具有较大的不确定性，特别是地方财政对房地产、土地税收依赖程度高，增加了准确把握收支预算的难度。另一方面收支规模和结构制约因素较多。政策目标考核硬性规定（比如教育支出达标考核）、各方面增支现实需要、地域竞相发展客观需求等因素，造成财税收支指标与实际不符，数据的真实性受到干扰；上级转移支付多集中于年底下达，地方难以预测，特别是实行资金整合和竞争性分配改革后，预测难度进一步加大。此外预算相对于决算来讲，预算科目细化程度不够，预算决算科目一一对应程度不够。三是结转资金过大。预算会计核算采取收付实现制，难以准确反映预算收支匹配关系及收支结余情况，需要用权责发生制对预算收支进行调整。由于政策性因素或用款进度等原因，当年未能实现的支出，动用预备费安排的支出，因政府审批较晚、当年未能及时拨付的支出，为平衡预算需要、当年未能实现的支出等五类事项可以采用权责发生制。从近几年预算结余结转规模来看，结转资金呈增长趋势，且规模较大。2012年市本级预算结转资金达到52026万元，占当年一般预算支出的市本级公共预算权责发生制列支规模达到65388万元，相当于当年一般预算支出的20.2%。其中预算单位指标结转、专项补助结转、基金结转、社保基金结转分别占总结转资金的21.3%、23.9%、44.8%和10%。 　　（三）预算执行管理不够规范 　　一是政府性收入管理存在误区