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建国初期我国行政体制模式思考 　　前言：本文对建国初期中央行政体制模式的三个理论争议进行了梳理，认为建国初期最高行政机关是中央人民政府委员会，中央行政机关的层级模式从规范上讲是一级行政实际运作上讲则是二级行政，中央人民政府委员的领导体制是集体领导制。 　　一、最高国家行政机关：中央人民政府委员会抑或政务院？ 　　对于哪一个机构是建国初期的最高国家行政机关学术界存有争议：一种观点认为是中央人民政府委员会，另一种观点认为是政务院。我们更为赞同第一种观点，其理由如下： 　　1.从议行合一的角度来看，建国初期我国采用的是“议行合一”的政府体制，而不是西方“三权分立”式的政府体制，在议行合一体制下，中央人民政府既是最高国家权力机关，也是最高国家行政机关。而政务院的地位和1952年以前的人民革命军事委员会、最高人民检察署、最高人民法院的地位一样，属于中央人民政府整个组织系统中的一个重要组成部分，其性质是负责国家政务的最高行政机关。因此，在这种体制下，只有中央人民政府委员会才是最高国家行政机关。 　　2.从最高行政领导的角度来看，中央人民政府主席是最高行政领导，而总理只是政务院的最高领导。《共同纲领草案》明确规定，“国家最高政权机关为全国人民代表大会，全国人民代表大会闭会期间中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”而在中央人民政府委员会闭会期间，中央人民政府主席即为最高行政领导。周恩来对此明确指出“根据我们民主集中制的原则，在人民代表大会闭会期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，它是经民主方式产生的，而对工作的经常领导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上，主席下面的组织，首先是政务院，其他还有人民革命军事委员会，最高人民法院和最高人民检察署。”另外《中央人民政府组织法》还明确规定：“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。”这都说明，中央人民政府在政府委员会闭会期间，由中央人民政府主席对下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署进行经常领导，主席通过政务院来处理国家政务。因此，中央人民政府主席是最高行政领导。 　　3.从职权划分的角度来看，政务院并没有在中国整个国家行政机关体系重居于最高的领导地位，当时还存在与政务院同等地位的承担管理部分国家与社会事务职责的行政组织。首先是1952年11月中央人民政府新设了六个“中央人民政府行政委员会”和“国家计划委员会”。新设的中央人民政府行政委员会仅作为中央人民政府的组成部分和派出机关，不是地方政府，它的设立，取代了政务院原来领导地方政府的职权。这样，中央人民政府整个行政组织空前扩大，它是由中央人民政府委员会，及其所属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署、国家计划委员会以及六个中央人民政府行政委员会共同组成，中央人民政府委员会高高在上，政务院的部分职能被缩减；其次是1953年5月中央确立“五口通商”经济管理体制。中央人民政府对于下属各经济部门的领导，不再通过政务院的中财委，而是分别通过重工业部、铁道部、农业部、劳动部和财政部五个部门的领导人进行。五方面的领导人有权召集有关部门负责人开会，并将结果直接向中央人民政府主席报告。周恩来不在五方面领导人之内，政务院对五方面领导人只起到联系和协调作用。 　　二、中央行政机关的层级模式：两级行政抑或一级行政？ 　　建国初期中央行政机关的层级模式是属于两级行政还是一级行政？学术界对此也存有争议：一种观点认为，建国初期由于中央人民政府具有国家权力机关和国家行政机关的双重性质，表现在对国家行政管理的组织体制上，在中央一级就形成了中央人民政府下辖政务院的两级政府行政管理体制。另一种观点认为，因为中央人民政府是最高国家权力机关，那么国家政务的最高行政机关就是最高国家权力机关中央人民政府委员会的执行机关，因此只有一级行政。 　　所谓两级行政抑或一级行政，主要是指在中央人民政府层面是否存在两级政府行政管理体制或者只存在一级政府行政管理体制。如果是一级行政的话，那么就意味着在中央层面只有一个由权力机关产生的行政管理机构、只有一个行政首长，在地方政府层面上也必须有相对应的受其管辖的一套行政机构。与之相对应，两级行政则意味着在中央层面同时并存两个行政管理机构，两个行政首长，在地方政府层面也有着两个相对应的受其管辖的一套行政机构和首长。对此，建国初期中央行政机关的层级模式可以以下两个角度来考察： 　　1.从理论规范上，中央层面应属于一级行政。由于当时的中央人民政府采用的“议行合一”体制，中央人民政府委员会是由中国人民政治协商全体会议产生的最高国家权力机关，中央人民政府主席是最高行政首长，政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署，国家计