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基于规划管理目标下当前控规编制相关研究 　　摘 要：本文在对国内基于规划管理目标研究进展进行总结，并分析国内南京、广州两地的控规编制模式，分析控规面临的困惑，提出控规编制的新思路，建议下一步将结合具体的实例进行论证，进一步完善深化总体思路的内容。 　　关键词：规划管理；控规编制；编制模式 　　中图分类号：TU981 文献标识码：A 　　1 国内基于规划管理目标研究进展 　　以控规管理为研究目标，主要是从编制技术层面寻求新的方法、从规划编制框架、总量控制、编制成果、具体的指标等内容进行分析；以各地出台规划技术导则为背景的研究，大多数是从技术导则的编写精神、地位、具体内容等进行分析。如黄宁提出组建“分区规划-控规导则-控规”三段式的规划编制框架，采取“法定文件、指导文件、基础图件”三合一的成果编制形式，运用实线、虚线、虚位、点位和指标五种方式进行用地控制等。周岚提出了城市快速发展变化阶段的刚性弹性适度的控规改革思路，探索了以“6211”为刚性控制核心的改革思路和办法。卢科荣提出以控规单元作为编制单位，加强对控规的宏观控制，在控规方案中增加实施评价篇章，便于定期评估，反馈修正等内容进了一定的研究。唐杰彬等提出以“规划管理单元”为基本单元，采用“总量平衡、分层落实”的编制体系和实线、虚线、点位、指标控制的新模式，建立动态维护的规划管理系统。 　　2 国内较为成熟的城市控规编制实践 　　南京控规做法主要特色有：控规分为综合分区、分区、编制单元和次单元四个层次。其中，编制单元作为研究和开展控规的基本空间单位而不是单独编制单元规划，规模控制在4-20平方公里左右，重点是以公用资源集约利用和环境历史保护为重点的“6211”核心内容。“6”即是对“道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线”的控制，即是最刚性内容，是城市空间系统的基本框架，必须予以最严格控制。“2”即是对公益性公共设施和市政设施两种用地的控制，控制等级次之，其中大型的服务城市和区域的公共设施和基础设施用地必须严格控制，服务片区、街区的基层设施在空间位置上则有更多的调控余地，如社区层面的公共设施、市政设施用地的强制性可以表达为“空间位置系指导性要求，设施配建规模则是强制性内容”的规定，以解决相关用地控制的刚性和可操作性。“1”是高度分区及控制和“1”是特色意图区划定和主要控制要素确定，两个“1”则是目前未被充分重视但确需提升其控制刚性的内容。 　　3 规划管理中面临的困惑 　　由于控制性详细规划的前期研究普遍达不到一定的深度和广度。因此，控规编制的依据不足，容易导致不科学的编制成果。这样的现象主要原因在于前期研究不是规划编制中所特别强调的，而且在编制成果中也没有明确的体现，很多编制必然或多或少地忽略这一方面内容。另一方面，对于控规的前期研究内容很多是超出规划范围以外的，使控规的编制者面对如此庞大的前期工作量望而却步。 　　控制性详细规划的整体性与延续性问题没有得到很好的解决，总体规划编制的内容较宏观，很难在下层次规划中进行分解落实。总体规划中提出的发展目标、发展策略和各专项规划等过于宏观，而将总体发展目标落实到具体地块上的做法又过于具体，这些都不利于总体规划内容的实施。总规与控规之间衔接反馈的时间周期较长。首先，总体规划从编制到通过审批，本身就需要一个漫长的过程。其次，总体规划编制完成后，需要编制分区规划等下层次规划，才能将总体规划的内容进一步深化落实，从总体规划编制到真正运用于指导控规，往往需要较长的时间周期，导致总规与控规之间衔接的时效性差，因而经常出现控规编制缺乏上层次规划依据，或上层次规划依据未及时更新的情形。再次，控规中对上层次规划的调整又未能及时反馈，总规层面缺乏一个载体承载控规对总规的更新，通常是总规编制完成后就束之高阁，接下来的控规编制则屡屡在人口规模、用地规模等指标上突破总规，总规与控规之间缺乏反馈。总体规划划定各发展区块并确定其发展策略，而分区规划的研究范围为各行政区，空间范围的不对应导致分区规划无法较好地分解落实总体规划的控制要求。 　　关于控规全覆盖的困惑，就法制层面的公平性而言，控规应该是全覆盖的。城市中的规划建设应该依法管理，不覆盖完全就无法可依。但是问题出在应该覆盖到什么样的程度，城市总体规划是控规编制的直接依据，城市规划的期限只有二十年，即使没有二十年的限定，也不可能对更长远的发展提出终极式的规划要求。另外，通过城市总体规划的修编，这种发展预测有可能还产生相应的变化。 　　关于刚性与弹性困惑，控制性详细规划既然是市场经济的产物，以城市土地有偿出让和转让的城市开发控制为目的，必然涉及到城市中各种责、权、利关系问题。因此，控规对开发行为的控制是既有规定又有引导。规定内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“