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“省直管县”我国行政体制改革必然趋势 　　【摘 要】在我国的一些省份，实行了20多年的市管县体制的弊端已充分暴露出来，与此同时，一些省份已具备了实行“省直管县”行政体制的条件。本文认为在市场经济条件下，县是促使经济发展的最优行政模块。只有实行“省直管县”，赋予县更多的经济、社会管理权限，减少市对县的束缚， 使县成为更具自主性的利益主体，才能进一步适应市场经济的发展，释放县域经济的活力，促使对于我国具有重要战略意义的县域经济发展壮大。 　　【关键词】最优行政模块 “省直管县”体制 “市管县”体制 　　近年来，有关我国行政区划调整的话题一直是人们关注的一个热点。2005年全国人大十届三次会议期间，由人大代表提出议案要求废除市管县体制，代之以“省直管县”体制。2006年3月十届人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“十一五”期间行政体制上要“减少行政层次”，财政体制上“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制” [1]。实际上是对近几年来一些地方政府，尤其是浙江省相关改革探索的积极回应。就目前情况来看，现行“市管县”体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，“扩权强县”、“省直管县”是发展的必然趋势，更是一场涉及我国行政体制深处的重大改革，应当谨慎渐行。 　　1.“省直管县”的界定 　　“省直管县”体制是指省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行“省直管县”改革的主要目的就是通过将市级的管理权力的下放，激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。 　　“省直管县”一个最主要的特征，即是权力的下放与扩大。试点县（市）将在经济社会的管理权限方面，较大范围地享有直辖市的待遇；而另一个角度即是说，试点县（市）将享有部分自行审批或核准的权力、直接与省有关部门开展工作联系的便利等。“省直管县”在我国现阶段的实践中主要体现在财政体制上的省县直管。财政体制上的“省直管县”是指为了缓解县级财政困难，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。另外，由于地区间的巨大差异，“省直管县”的类型也不尽相同，有些地区在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方面实行省对县的直接管理。 　　2.“市管县”体制暴露的问题 　　20世纪80年代初期，市管县体制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点。但是，随着市场经济的深入发展，“市管县”体制逐步失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素，暴露出了越来越多的问题。 　　2.1管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据 　　我国宪法第30条明确规定，我国实行省、县、乡三级地方行政体制。因此具有管理和领导县级政权的是省级政府。此外我国宪法规定了“直辖市和较大的市” [2]，包括大连、青岛、唐山等50个城市，这些“直辖市和较大的市”具有管理县的法律依据，除此之外的地级市并不具有领导和管理县的法理基础。 　　从行政组织成立的角度看，在法治社会，现代行政组织的产生、建立必须要有其合法性，包括其成立的依据如宪法、法律或行政裁量权。地级市政府组织也不例外。宪法和法律显然不能为地级市的成立提供合法性依据。其成立的合法依据只能从行政裁量权中寻找，但是行政裁量权通常只适用于某些委员会、临时机构或过渡性行政组织，像地级市政府这样的一级地方行政建制，通过行政裁量权建立起来显然是不适宜的。这就导致其对县的管理的效力要被打上一个大大的问号，更与我国推进依法行政的大趋势严重不符。 　　2.2“市管县”体制已成为县域经济发展的束缚 　　“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先强县，因为县域经济是中国社会经济的基层单元。“市管县”体制本来的目的是以城市带动乡村，实现城乡统筹发展。但许多地级城市由于综合经济实力不强，无法带动所辖县市的经济发展，形成“小马拉大车”现象[3]。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些地级市与县（市）同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，更为严重的是当前行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真正发挥县级政府在县域经济发展中的作用。在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”