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价格监管目标、原则与基本方法 　　摘要：价格监管应以促进效率与公平为基本目标。被监管企业有效率且可持续运营、公平负担、兼顾社会政策目标、便于理解和执行是价格监管的四项基本原则。“回报率管制”侧重于直接控制被管制企业的成本和资本报酬，被认为是“基于成本的管制”；“上限制”在一定期间内并不直接控制被管制企业的成本和利润，而是侧重于效率的激励，被认为是“基于绩效的管制”。自然垄断行业虽然适宜独家经营，但仍可通过间接的途径引入竞争机制。价格结构设计的基本原则是价格与成本相符。“交叉补贴”仅可用于居民用户之间，并非所有地区的所有公用事业行业普遍适用。 　　关键词：价格监管；政策目标；基本方法 　　中图分类号：F123.9 文献标识码：A 　　文章编号：1007—7685（2013）09—0001—04 　　监管如同国防、外交一样，是市场经济国家的基本职能。在管制经济学中，监管因目的不同而被分为社会性监管和经济性监管两大类别，而价格监管则是经济性监管的核心，因而在成熟市场经济国家，尽管公用事业监管机构一般同时拥有多项经济性监管职能，但90%以上的工作是围绕价格监管展开的。我国已宣布“初步建立社会主义市场经济”，价格监管也应解放思想，建立与之相适应的体系框架。为此，本文将对价格监管的目标、原则、方法等几个基本问题，简要阐述作者的理解。 　　一、价格监管的政策目标与原则 　　（一）价格监管的政策目标 　　与政府所有政策追求一样，价格监管也应以促进效率与公平为基本目标。 　　1.关于价格监管中的效率。什么是效率？一般而言，可理解为资源的优化配置。具体到公用事业，效率的外延应包括以下三个方面：一是被管制企业的生产效率。其主要指提高劳动生产率、降低成本等。二是产品消费的效率。不同的用户有不同的消费偏好和支付能力，哪些用户消费应多些？哪些用户消费应少些？什么时候消费更合适？由此导致的不同的消费结构，直接关系着公用事业产出的社会福利水平，也进一步影响相关产业的结构能否合理。三是行业的系统运行效率。价格监管大多以网络型产业为对象，生产、流通和消费均须通过共用的网络才能完成，上述三个环节不仅互为依存，而且各环节内部的各组成部分之间（如发电环节的各个机组之间、用电环节的各个用户之间），也因有共用网络的连接而互相影响，存在系统性效率（或风险）。因此，价格监管不仅要约束和激励被管制的企业降低成本、提高效率，以及促进合理消费结构的形成，也应有利于网络运行的安全与稳定，提高系统整体的运行效率。 　　2.关于价格监管中的公平。公平是一个复杂的概念，视角不同，其涵义也会不同，而简单理解就是“人人平等”。在公用事业价格监管中，公平有三层含义：一是平等对待买、卖双方即消费者和被监管企业。监管者的角色，可比之体育比赛中的裁判员和法庭上的法官，既不能偏袒被管制企业，也不能只顾消费者诉求。二是公平分担成本，也可称“责任者负担”。公用事业行业依赖共用网络系统运行，自然会产生大量的共同成本。但不同的用户由于消费方式的差别，对这种共同成本形成的责任并不相同。价格结构的设计，应使各类用户面对的价格与之成本责任相符，这就是公平分担成本。三是平等的生存权利。在现代文明社会，生存所必需的公用事业产品如基本数量的饮用水、照明等，被认为是基本的人权。为此，价格监管除应坚持“责任者负担”外，还应兼顾低收入阶层平等的生存权利，使之有能力购买生存所需数量的公用事业产品。递增的阶梯式价格结构，就是一种体现“平等的生存权利”的监管制度安排。 　　. 　　（二）价格监管的基本原则 　　所谓价格监管的基本原则，也可称为价格监管的主要依据，它是“效率与公平”政策目标的具体化。根据成熟市场经济国家的经验和我国物价部门的实践，应该遵循以下四项原则： 　　1.被监管企业有效率且可持续运营。要使被监管企业运营有效率而又可持续，必须能够回收其正常的成本支出。所谓正常的成本支出，主要分为两部分：一部分是为监管机构认可的会计成本，称为准许成本；另一部分是规则允许的使用资本的成本，称为准许利润或准许收益。 　　2.公平负担。其含义与上文关于价格监管中的公平的第二层含义相同。 　　3.兼顾社会政策目标。包括上文关于价格监管中的公平的第三层含义，也常被用于支持节能和可再生能源发展等可持续发展政策的推行。 　　4.便于理解和执行。政府的任何一项政策，都会为社会带来收益的同时，让社会为之付出成本。因此，价格监管也必须建立在“成本——收益”分析基础之上。当然，在政策效果相同的前提下，具体方案设计时应尽可能减少执行的成本。简而言之，一是要便于公众（特别是各利益相关方）的理解。二是要便于有关各方职责的履行，减少沟通及监督的费用，降低因执行错误造成的损失。 　　二、价格监管的基本方法 　　价格监管的内容包