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公共政策视角下农民工社会保险问题分析 　　【摘 要】北京市出台了一系列农民工社会保险政策，并形成了一套较适合农民工的制度模式，但其实施效果并不理想。基于此，本文从制度现状出发，以政策分析的视角对农民工社会保险政策的制定、执行、评估、监控等四环节予以分析，并提出了相应的对策思考。 　　【关键词】农民工；社会保险；政策过程 　　农民工是城市化建设中形成的一支新型的劳动大军，为城市的经济社会发展做出巨大贡献。国家统计局数据显示，2012年农民工总量已经达到2.6亿，越来越多的农民工进城就业，其社会保障状况却长期受到忽视，雇主为农民工缴纳养老、医疗、失业、工伤保险的比例仅仅是14.3%、24%、16.9%、8.4%。另据相关统计，北京市农民工总量2010年已超过500万，并保持以每年50万人左右的速度增长，其社会保障压力是巨大的，研究农民工社会保险制度实施也更具现实意义。 ???　一、北京市农民工社会保险制度现状 　　在现行的社会保险制度中，北京市相继颁布了《农民工养老保险实施的暂行办法》《外地农民工参加工伤保险暂行办法》《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，2012年，北京市人社局又下发通知，将农民工医疗保险纳入城镇职工医疗保险体系。就养老保险看，规定养老保险费由用人单位和农民工个人共同缴纳，分别以上年职工月最低工资的19%和8%缴纳，农民工达到法定退休年龄后，个人账户一次性全额支付。医疗保险由用人单位缴纳，个人不需缴费，用人单位以上年本市职工月均工资的60%为基数，按2%的比例缴纳保险费，农民工与城镇职工享受同等的基本医疗保险待遇。工伤保险方面，用人单位可先行为农民工参加工伤保险，根据农民工上年度月均工资为基数缴纳工伤保险费，并视工伤程度支付待遇。 　　可以看出北京市的农民工社会保险制度走的是城镇职工社会保险路径相同的模式。彭宅文、乔利滨（2005）将其认为是直接扩面的社会保险项目，吕学静（2008）认为北京市农民工社会保险依赖城镇职工社会保险制度的路径，实行的是缴费水平低于城镇职工的“双低模式”。张瑞凯（2011）称这种模式为“独立——衔接”模式。 　　二、农民工社会保险政策影响分析 　　一项社会保险政策的出台实施会产生一些预期的、非预期的影响，我们引入政策评估的侧面影响模型来对农民工的社会保险进行评估。 　　（一）对社会保险覆盖面的影响 　　在2001年及2004年颁布了农民工参加养老、医疗保险的规定后，根据2005年吕学静教授对北京城区农民工社会保险的调查显示，没有参加任何一项社会保险的农民工占74.7%，有91.0%的受访者没有参加工伤保险；有82.5%的受访者没有参加城镇社会医疗保险[2]，养老保险的参保率同样很低，绝大多数农民工还没有参与到社会保险中来。而在2013年首都经济贸易大学《农民工进城就业问题》课题组的一项研究显示，城镇养老、医疗、工伤保险的参保率只有农民工调查总体的11.5%、9.2%、42.9%，通过访谈进一步了解到，没有参加社会保险的农民工普遍反映企业不给缴纳社会保险、不清楚如何办理、费率过高是主要原因。我们发现，农民工参加社会保险的情况并没有好转，参保率仍然偏低，农民工的社会保险政策处于低效运行中，政策的执行效果不容乐观。 　　（二）对与其他社会保险制度衔接的侧面影响 　　农民工的流动模式大致可分为农村到城市、城市到农村、城市到城市等几种模式，在制度设计上，对跨省区转移就业的农民工，只能转移个人账户资金，而很难转移属于自己的统筹利益，这样，农民工只是为城镇社会保险基金做了积累的贡献却没有享受到社会保险的实惠。同时各地对农民工实施的政策不一，其缴费基数、比例有很大差别，农民工在参加北京市社会保险后难以与其他统筹区域的社会保险有效对接。即使回到农村，也难以与目前实施的“新农保”“新农合”进行合理衔接。 　　（三）对农民工个人的侧面影响 　　农民工的养老医疗保险分别以职工月最低工资、月平均工资的60%为基数参加，降低了农民工的参保成本，有利于真正实现农民工的社会保障权益。由于外地来京务工的农民工大多从事于家政服务、保安、快递运输等低端岗位，其工资水平相对较低。对就业稳定的农民工来说，目前的参保标准确实可以起到降低其本身参保成本的作用，但是对于那些就业不稳定、流动性强的农民工群体，如果按照目前实施的标准缴纳社会保险费，必然会导致其现实收入的减少，尤其是对于年轻的农民工，他们更多的愿意牺牲参保而获得更高的现实收益，从而导致了年轻农民工的参保率始终不高。 　　三、政策过程角度的原因分析 　　安德森的《公共决策》一书中将政策过程的功能活动划分为五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价[3]。借鉴国外学者的观点，我们可以从政策制定、政策执行、政策