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政府责任视角下农民工社会保障制度“两低一高”问题分析 　　摘 要：近年来，农民工社会保障一直都是社会关注的热点问题之一。而在目前以社会保险为核心的农民工社会保障制度的建设过程中，陷入了以参保率低、待遇水平低、退保率高为主要表现的“两低一高”困境。以政府责任的视角作为出发点，从五个主要方面对“两低一高”困境进行深入分析和探讨，试图从中找到造成这一困境的深层次原因和主要影响因素。 　　关键词：农民工；社会保障制度；政府责任；“两低一高” 　　中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0114-04 　　引言 　　在中国城乡二元户籍制度下，农村户籍的农民工群体长期被排除在城市职工的社会保障体系之外，农民工的社会保障问题日益引起社会的普遍关注。随着农民工群体的不断扩大，如果这一问题长期得不到解决，必将成为中国社会经济建设当中的巨大隐患和不安定因素，同时也有悖于中国社会主义和谐社会的建设。近年来，农民工社会保障问题虽然得到了政府和社会各界的高度重视并采取了相关措施与行动，但实施效果很不理想，问题仍然很多。同时，许多地区关于社会保险制度的尝试由于多种模式并存而陷入相对混乱局面。总而言之，农民工的社会保障权益并没有得到明显改善，农民工社会保障制度的建设也没有达到预期的目标，实际情况不容乐观。 　　一、研究综述 　　作为目前学术界所关注的热点问题，众多学者对农民工社会保障制度进行了广泛而深入的研究。对于目前农民工社会保障制度尤其是社会保险制度的主要困境，大多数学者在这一问题上已经达成了共识，即“两低一高”：农民工社会保险参保率低、社会保障待遇低、社会保险退保率高；而在造成“两低一高”这一困境的影响因素上则出现了不同的观点。一些学者从城乡分割的户籍制度出发，认为以户籍制度为基础的二元社会保障制度是造成农民工社会保障制度“两低一高”困境的根本原因。不可否认的是，农民工的产生与存在是城乡隔离的二元体制和户籍管理制度的产物。但是，目前的城乡二元体制与户籍管理制度是在中国经济社会长期发展过程中所形成??，其改革过程是一个复杂和长期性的工程，短时间内无法改变；而农民工社会保障问题是中国目前城市化过程中的一个过渡性问题，农民工社会保障制度的建设与改善刻不容缓，因此，将城乡分割的户籍制度作为造成“两低一高”困境的主要影响因素去解决不符合现实的迫切需要。此外，城乡二元体制与户籍管理制度虽然在一定程度上制约了农民工社会保障制度的建设，但随着社会主义市场经济的不断发展以及相关体制与政策的不断完善，户籍身份作为准入条件的情况越来越少，这一影响和制约程度完全可以控制在很小的范围之内。有的学者则把造成这一困境的主要原因归结于农民工群体的巨大规模及其构成的多样性、复杂性和高度流动性。这一观点虽然有一定的合理之处，但是农民工群体的上述特性所造成的困难和问题完全可以通过制度的重新设计、技术的改善以及相关操作性的增强来解决。因此，它并不是造成“两低一高”困境的根源。学术界还有一类较为普遍的观点则把更多的焦点聚集在农民工自身问题上，将农民工参加社会保险的主观意愿低、受教育水平低、对社会保障制度不了解不信任、维护自身权利的意识淡薄等因素作为首要原因考虑。但是，一个国家的社会保障制度作为社会和个人的安全防护网，本身就应该具有规避受保障群体身上一系列缺陷的功能和作用。如果中国的农民工社会保障制度能够真正保障农民工的基本权益、提高农民工的生活水平并且使农民工从中受益，那么，农民工群体无论自身有多少缺陷，仍然会信任这一社会保险制度并主动加入到这一制度中来。由此可见，中国农民工社会保障制度“两低一高”的困境有其更深层次的影响因素。事实上，在中国特殊国情和具体实际的决定下，政府始终是任何重要制度建设与改革的核心力量。因此，本文将不同于上述理论视角，试图从政府责任的角度深入分析和探讨农民工社会保障制度的这一困境。 　　二、当前农民工社会保障制度的主要困境：两低一高 　　从总体上来说，在中国，完整的社会保障制度应包括缴费性的社会保险项目和非缴费性的社会救助、社会福利项目。但是，就目前的农民工社会保障制度而言，非缴费性的社会救助、社会福利项目由于户籍制度等长期性的体制因素而基本处于空白状态，农民工在城镇所获得的社会救助和社会福利非常有限，相关法规、政策建设落后，并且在短期内难以解决。对此问题，本文不再深入讨论。笔者认为，现阶段的农民工社会保障制度中最为重要且最急需改革的方面是缴费性的社会保险项目。目前，以社会保险为核心的农民工社会保障制度的运行效果不容乐观，陷入了“两高一低”的尴尬困境。具体而言，首先，农民工社会保险参保率低。关于农民工社会保险的参保率，政府和相关研究机构都进行了许多详细的调研。从调查结果看，农民工的参保率普遍处于较低的水