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公共租赁房建设中政府责任缺失研究 　　【摘 要】作为“十二五”时期我国住房保障制度发展的主要内容，公共租赁住房是我国住房制度长期健全和完善的战略重点。大力发展公共租赁住房，有助于完善住房供应与保障体系，实现住房市场和住房保障之间的有效衔接。但当前，我国的公共租赁住房发展面临困境。本文从公共租赁房建设中政府承担的责任出发，分析了公共租赁房发展中的政府责任缺失现象，深入分析产生政府责任缺失的原因，探索可能解决这些问题的有效策略，对公共租赁住房建设中政府责任缺位进行矫正，以期促进我国住房保障体系的进一步完善。 　　【关键词】公共租赁房；政府责任缺失；矫正研究 　　一、公共租赁房发展现状 　　“积极发展公共租赁住房”，是温家宝总理在2009年两会政府工作报告中首次提出的。公共租赁住房是投资者（政府、企业或社会非营利机构等）持有房源，以低于市场租金的方式租给特定人群的一种保障性住房[1]。2010年6月12日，中央七部委（住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会）联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公共租赁住房正式成为我国住房保障体系的一个重要组成部分。公共租赁住房和福利分配下的低房租公房有区别，也与企业的职工宿舍不同，具有社会属性。虽然与廉租住房相类似，但保障的范围更加广泛。狭义的公共租赁住房保障对象包括城市中低收入家庭或下夹心层、引进人才、新就业职工、外来务工人员等。广义的公共租赁住房保障对象涵盖所有没有能力或者暂时不愿购买住房的中低收入家庭，包括廉租房保障对象、夹心层、引进人才、新就业职工和外来务工人员[2]。从支付能力看又分为上夹心层、下夹心层。上夹心层是指不符合经济适用房申购条件，又买不起商品房的城市中低收入家庭；下夹心层是指不符合廉租房准入条件，又买不起经济适用房的城市低收入群体[3]。公共租赁住房的租金水平比廉租房要高，但又低于商品房。如图1： 　　在我国现有的住房保障体系中，公共租赁住房只租不卖，其产权归属为政府??者相关机构、企业所有，不归居民个人所有，而其他以销售为主的保障性住房产权可以归个人或集体所有。公共租赁房的目的在于改善低收入家庭群体的住房困难情况，以低于市场价或承租者能承受得起的价格出租，有严格的准入退出机制。公共租赁房的保障对象以城镇中低收入家庭为主，包括新就业职工、新毕业的大学生等特殊群体。其发展方向是进一步扩大保障范围，将城市各类夹心层家庭群体和城市外来务工农民工纳入保障房保障体系[4]。 　　目前，公共租赁住房正处于起步阶段，政府相继出台了一些政策措施，以加大对公租房建设的支持和监管力度。北京市2009年开始了公租房建设，当年开工建设的公租房约有8000套，面积控制在60平方米内，租金低于市场价的20%左右；重庆市规划未来十年将建设4000万平方米的公租房，并要求3年内完成2000万平方米的建设任务；成都规划未来公租房的保障对象为三类人群，即符合条件的中等偏下收入无房家庭、单身无房职工、农村进城务工人员。地方政府在发展公租房的过程中不断总结，得到了许多有效经验，如利用公积金闲置资金对公租房建设和运营中的减免税政策进行优惠；对准入退出体系进行优化；对公共租赁住房建设中的监督机制和问责机制等方面进行规范；建立政府主导的市场化投融资和建设机制，建立健全公共租赁住房建设的法律制度等。 　　二、公共租赁住房发展困境 　　由于我国公共租赁房发展尚在起步阶段，在这个过程中难免会面临一些困境，突出表现在以下方面： 　　1、法律制度缺乏统一性及稳定性 　　公共租赁房市场法律体系不健全，缺乏顶层设计。目前在我国，虽然各个城市相继出台了有关公共租赁房的管理办法，但这些规定还缺乏国家层面的统一法律指导（如正在酝酿中的《住房保障法》），在公共租赁房的发展目标、功能定位、在保障性住房体系中应发挥的作用和与其他保障性住房之间的关系尚不明确。自2007年深圳试点公共租赁住房至2010年北京、上海、深圳等地相继出台公共租赁住房管理办法，对公共租赁住房的涵盖范围和实施细则则大相径庭[5]。 　　住建部于2010年6月8日出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，对发展公共租赁房的基本原则、租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理等方面都做了规定，各地也先后出台《公共租赁住房管理办法》（试行），如厦门市政府2011年3月29日就在福建省人民政府《关于进一步加快公共租赁住房建设的意见》和省住房部和城乡建设厅《福建省公共租赁住房建设导则（试行）》等文件的基础上，出台了《厦门市人民政府关于进一步加快公共租赁住房建设的实施意见》。全国各地公共租赁房建设标准差异也比较大，有些城市将非户籍人员排斥在公共租赁房保障对象之外，有些城市却没有对