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城市规划正义基本理论问题分析 　　内容摘要：城市规划不是纯粹的基于技术理性和科学决策的价值中立活动，而是有其价值判断。立足当代中国城市规划的现状，城市规划应该追求效率与公平的合题。实现这一价值诉求，核心是要科学界定个人利益与公共利益，并努力实现二者的统一，回归城市规划正义的本质：得所应得。 　　关键词：城市规划 效率 公平 公共利益 得所应得 　　20世纪60年代以来，伴随着城市化进程中社会问题的凸显，西方城市规划学科逐渐转变了对城市规划学科属性的认识，由纯粹技术理性和科学决策过程转变为认同城市规划伦理的、政治的属性。中国城市规划学在改革开放以后才获得真正的发展。上个世纪90年代后，中国规划学界也逐渐注意到城市规划的价值取向及其实现问题。然而，部分由于对社会主义正义理论研究的薄弱，有关城市规划正义的基本理论问题尚未解决。本文拟从城市规划的价值诉求、城市规划正义的核心内容和城市规划正义的本质三个方面建构城市规划正义的基本理论框架。 　　城市规划的价值诉求是效率与公平的合题 　　城市发展是包括经济、政治、社会和文化诸方面在内的综合性的发展。城市经济发展以效率为其主要的价值追求，而包括社会在内的其他领域的发展目标则主要是公平，故而，城市规划应该追求两大政策目标：效率与公平。然而，改革开放以来的很长时期内，中国城市规划出现了偏重效率，忽视公平的倾向。这一现象的出现，一方面受我国国民经济社会发展整体价值取向的影响，另一方面也与对公平和效率关系的误读有关。 　　新中国成立之初，基于国民经济社会发展不平衡的客观现实和对社会主义一定程度的错误理解，实行了平均主义的分配方式。这种分配方式忽视了资源配置的效率问题，造成经济社会发展的停滞。改革开放后，打破平均主义，实行了效率优先，兼顾公平的原则。这一原则的影响至为深远，我国的综合国力、人民生活水平乃至国际地位都得到了显著的提高，更为重要的是，由于正视而不是抹杀不同人群和地区的差异，充分发挥了人民的积极性、主动性和创造性，部分实现了在平均主义下不能实现的公平。城市规划在这一背景之下秉承传统城市规划学科的基本理路，表现出对技术与科学的热衷，似乎是一种价值中立，但是毫无疑问，这种价值中立本质上与国民经济社会发展的价值取向—效率优先，兼顾公平保持了高度一致。这一价值取向带来了城市的快速发展，同时也带来了新的不公正，城市经济、政治、文化、社会等领域都出现了严重的不公平。 　　首先，城市化进程中表现出贫富差距的持续拉大。2006年，国家发改委根据“全国城市居民综合社会调查”提供的数据资料及国家统计局提供的相关数据资料，认为我国城市居民收入差距的基尼系数已达到合理值的上限，在0.4左右，并指出占城市居民1/5的最低收入人口只拥有全部收入的2.75%，仅为最高收入1/5人口拥有收入的4.6%（李华良，2006）。经济领域的分化必然带来政治、文化甚至社会领域的分化，经济上占优势的群体在政治、文化和社会地位上都具有明显的优势地位，反过来，在政治、文化、社会领域占优势地位的强势群体利用他们的这些优势强化自身的经济优势，更多地占有和攫取资源和财富。相应地，弱势群体失去了在传统平均主义体制下的一切保护而又暂时没能形成新的保护和申诉机制，越来越失去竞争的优势而越来越相对少地占有着城市的资源与财富，从而造成新的不公平。新的历史条件下，反思城市规划的价值取向成为新的历史课题。 　　事实上，面对改革中出现的诸多问题，尤其是贫富的迅速分化，党和政府已经从国民经济社会发展的高度开始重新认识社会主义的价值取向。十六大针对实践中唯效率为上，忽视公平的做法，主张效率与公平的并重，首次提出“初次分配注重效率”，“再分配注重公平”。十六届六中全会从制度正义的视角提出要“更加注重社会公平”，强调“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”。实践中对效率优先，兼顾公平原则的最终超越是在十七大上。十七大对社会公平给予了高度重视，在党的文件中第一次旗帜鲜明地指出“实现社会公平正义是中国共产党的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”，并强调，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，明确摒弃了“效率优先、兼顾公平”的提法。 　　顺应这一历史潮流，城市规划也要对其价值取向作出新的调整，而正确理解并处理公平与效率的关系问题是其能否作出正确的、符合历史潮流的价值判断的关键。偏执于公平或效率的价值取向的实质是割裂了公平与效率的关系，把二者简单的对立起来。事实上，我国国民经济社会发展从公平到效率再到公平的价值选择，表现出公平与效率既相矛盾，又相统一的关系。二者的矛盾是表象，而统一是本质。一方面，二者的统一是方向，是本质，只有实现了二者的统一，才能真正使二者相互促进。失去公平的效率不可能持久，