关于捕捞许可的渔业资源管理法律问题研究.docVIP

基于捕捞许可的渔业资源管理法律问题研究 易传剑 【摘要】由于渔业资源的持续衰退和生态环境的不断恶化，完全由市场来调节和控制渔业管理被证明是失败的。本文从分析了基于捕捞许可的渔业资源开发利用的法律问题，指出纯粹的捕捞许可制度本身不能遏制过度捕捞的发生，有必要结合其他的法律手段加以运用才能解决渔业资源开发中的问题。 【关键词】渔业资源 捕捞许可 优化改进 开发海洋是世界上沿海国家的基本国策，如何合理有序地开发海洋资源，特别是海洋生物资源，实现人与海洋的和谐共存，已成为全球关注的焦点。在渔业管理初期，主要是采用禁渔区、禁渔期、最小体长规定等间接限制手段。由于不能缓解渔业资源的持续衰退，渔业规制方法也逐步转向采用限制捕捞量的方式。20世纪70年代以前，世界上采用捕捞许可制、禁渔区制度为主，捕捞量限制为辅的措施。但是随着渔业资源衰退的不断恶化，到了上世纪80年代，西方国家开始采用以总捕捞量限制为主，而投入限制手段为辅的规制方式。但是问题依然比较突出，许多国家采用产出控制的渔业规制手段，在自由准入状态下，没有一个明确的标准可以确定最大可持续产出水平，渔业资源持续衰退的现象并没有得到根本改善。《联合国海洋法公约》规定沿海国应决定其专属经济区内生物资源的可捕量，即总可捕量。尽管世界粮农组织和各国政府采用了许多规制措施，但有些措施并没有针对渔业资源的流动性和共有性特征，甚至有些规制措施，如大量的渔业补贴和低价的资源租金等，反而促进了捕捞量的增加和捕捞能力的提高。 一、捕捞许可制度概述 基于行政行为形式论的分析，传统的规制手法包括事先行政许可、事后的行政处罚、行政强制等等，它们在属性上多为“命令与控制型”。此种命令与控制型的手段适用于行政的许多领域，当前中国的渔业管理就是典型的“命令与控制”式的规制机制。从当前的制度形式来看，主要有捕捞许可证制度、休禁渔措施、捕捞限额制度、保护区制度。许可证管理制度主要针对渔船和捕捞者管理，通过控制捕捞渔船的马力、船体规模和渔具渔法控制捕捞强度；休禁渔制度通过设置禁渔区、禁渔期、渔场限制和捕捞规格等限制措施控制捕捞强度。在分析方法上，笔者试图从最佳行政的视角着手分析其合法性、最佳性。合法性以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向。最佳性以探索良好行政的制度设计、促使行政改革提高行政效能为指向。法治政府建设的理论和实践不仅提供着规范约束公权力的合法性框架，还在最佳性的框架下生产、供给制度，为政府提供制度创新的知识、方法和能力。 捕捞许可其实质就是一种行政许可。行政许可就是通过行政程序创设个人自由或财产性权利的构成性事实。行政许可权的合理性与正当限度即在于个人自由与公共利益的平衡。公共利益是法律上的一个不确定的概念。法律没有明确的规定,只有谨慎、全面考虑和权衡各种观点。捕捞许可是为了控制渔业资源的利用程度而采取的投入控制控制管理制度之一，从行政法上来讲，捕捞许可就是行政许可，指的是通过事前许可的方式，限制生产渔船作业方式、种类、捕捞机动渔船数量和功率来控制渔业捕捞强度。直接规定从事捕捞作业必须持有合法的捕捞许可证。捕捞许可证的发放可以是无偿或有偿的方式；许可证可以是资格许可，也可以是配额许可；许可证既可以与捕捞者及其组织捆绑发放，也可以与渔船、渔具捆绑发放。通过限定许可证的发放数量，限定入渔权来减少作业捕捞者、渔船或渔具的数量，捕捞许可证制度的目的在于通过限定可以合法从事作业的捕捞单元的最大数量来间接地实现控制捕捞能力，实现渔业资源与捕捞能力的合理衔接。 中国最早实施渔业捕捞许可制度是从1979年2月10日国务院颁布的《水产资源繁殖保护条例》开始的。之后1986年通过的《渔业法》第十六条规定:“从事内水、近海捕捞业，必须向渔业行政主管部门申请领取捕捞许可证。”1987年农业部发布的《渔业法实施细则》第十五条?规定“国家对捕捞业，实行捕捞许可制度。 ”1989年农业部发布的《渔业捕捞许可证管理办法》对捕捞许可证的管理权限、许可类型、渔船功率分配、捕捞许可证的审批发放权限、等方面作了进一步的规定。2000年10月《渔业法》重新修订颁布后，第23条规定“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。”对捕捞许可证颁发部门、许可类型、发放条件以及使用方式等方面做出了详细规定。2002年12月1日施行的《渔业捕捞许可管理规定》废止了1989年农业部发布的《渔业捕捞许可证管理办法》，第3条规定“国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理，实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度。”实施了一系列新的渔业规制措施，对捕捞作业渔船、捕捞作业场所进行了明确的分类、提出了船网工具指标管理方法，把“船网工具指标管理”作为许可证管理的主要形式和手段，限定渔船的数量及其主机功率数值。 根据《渔业捕捞许可管理规定》第17条规定，渔业捕捞许可分海洋渔业