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浅议商品房预售资金监管制度发展 　　一、预售资金监管的理论和法律基础 　　对开发商而言，预售制度降低了行业进入门槛和开发风险，缩短了开发周期，确立了谈判的绝对优势地位，实现了资金的快速回笼和无风险获利。但对于购房者来说，则是支付全额的商品价格甚至用超额的付出，承担了几乎全部的商品生产和交付风险，世界上恐怕再也找不出这么不公平的交易。仅看了图纸就交了全款，其后要等上一两年甚至更长的时间，而那个在开发过程中不知已经变成何种模样的交易标的还不确定能不能如期交付。显而易见，这一显失公平的交易其症结就在于卖家丧失了交易房款的控制权而没有得到期房交竣的主导权，那么这就引出了房屋交付之前预付款的占用和归属问题。会计上的规定是这样的：企业应在发出商品时确认收入，在此之前预收的货款应确认为负债（预收账款）。也就是说这钱目前的所有权还不属于预售者，这一会计原则基本阐述了预售资金的客观地位。道理是对的，但实际上预售资金要先行交与企业，可钱一旦进入了企业账户，企业的决策者绝不会眼睁睁地看着账面余额静静地趴在那里而无动于衷，资本运作规则下的改作他用或另有所投，势必造成购房款的实际风险。所以，正常的推理逻辑就是在房屋合格交付之前，钱不能进入开发企业账户，或者即便进入企业账户也应该受到监督和约束，必须首先保证这些预付款用于项目的后续建设，待开发完成合格交付以后，风险得以完全释放，购房者的利益得以充分保障之后，企业才能确认收入。如此，才能渐近公平。 　　法律上对预售资金监管制度的合法地位一向是明确的。1994年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》在创设预售制度的同时，也明确了预售资金监管制度的法律地位，第45条规定：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。也就是说，制度设计者从一开始就把预售资金专款专用作为预售制度的重要内容。 　　纵观预售制度20年的实施过程，面对各地不断的预售资金监管制度的创新和实践，与其他任何一项政策推行所引起的争论和喧嚣形成了巨大反差的是，房地产开发企业无一例外地选择了禁声，销售许???制度、税收改革、土地招拍挂、限购限贷、房产税，任一项制度的出台都招致了开发企业的口诛笔伐，而预售资金监管制度甫一亮相，企业在公开媒体的反应却是出奇的平静，那么我们是不是可以认为资金监管与之关系不大以至于可以让其忽视呢？事实绝非如此，我们注意到，没有哪项制度像预售资金监管制度这样，能让开发企业的决策者倾注如此多的精力去亲自研究学习，并掌握的如此纯熟。不说话绝不是因为不关心，其中原因只有一个，那就是一个不容质疑的共识：预售资金监管天经地义。如果公开反对，那无疑是在挑战公理。偶尔见诸公开场合的理论探讨，也仅限于监管的严厉程度和制度推出时点的选择。 　　二、客观需求分头实践倒逼顶层设计 　　预售制度在20年实践过程中从来不缺乏关注，随之产生的各类问题占据了各类媒体的大量篇幅，这些问题成为了政府部门着力解决主要信访矛盾，还成为了各级法院民事审判庭的主要案件类型。具体表现有：合同诈骗、一房多卖、抵押销售、无证售房、广告欺诈、设计变更、面积缩水、配套不齐、延期交房、质量瑕疵、无法办证，等等。问题或大或小，既有开发企业主观原因造成，也有客观环境所致。但问题的结果都可以概括成一句话，那就是购房人花了钱没有买到自己满意的房子。然而即便如此，《城市房地产管理法》实施若干年以来，法律层面或者是部门规章层面仍没有对预售资金监管制度有进一步的细化规定，直至预售制度实施十年后的2004年，建设部出台的《城市商品房预售管理办法》才规定：开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。这一规定对约束开发企业挪用预售资金行为的有效性如何，恐怕不用深入探讨和实践考验就能得出明确的答案。矛盾依然存在，问题依然突出，巨大的社会压力让地方房地产管理部门疲于应付。因此，各具特色的预售资金监管制度在各地得以不断地设计和创新。1998年，广东省颁布了《广东省商品房预售管理条例》，作为改革开放前沿率先推出了预售资金监管制度，条例用一章的篇幅从监管原则到操作细则都做了详细规定，随后这项制度在广州市范围内开始实施，国土房管局所属交易所下设的监管小组具体落实。2002年重庆市出台《重庆市城镇房地产交易管理条例》，2005年山东省济南市出台《济南市商品房预售款监管实施细则》，2007年南京市出台《南京市商品房预售款监管办法》，2008年天津市出台了《天津市新建商品房预售资金监管办法》，其后北京等全国20余个大中城市相继建立了预售资金监管制度。在此情况下，面对由于矛盾频仍而引发的全国各地的制度创新，伴随着媒体的强烈质疑和取消预售制度的高涨呼声，2010年国务院出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题