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国际气候谈判中非政府组织地位、影响及其困境 　　摘要：依据有关国际法，非政府组织凭借“咨询地位”或“观察员”身份积极参与了历次国际气候谈判大会。但因为气候谈判的特殊性、主权国家主导气候谈判的现实格局、非政府组织参与国际气候谈判面临资格问题、非政府组织内部存在“南北问题”、非政府组织数量增长过快但质量下降且问责机制缺乏等原因，非政府组织对气候谈判的实际影响力受到限制。不过，非政府组织始终都是当前和未来气候谈判格局的一个影响力来源，中国在设计国际气候谈判战略、战术过程中，应重新定位非政府组织的角色并有效运用其在谈判过程中的影响力。 　　关键词：气候变化；全球变暖；气候谈判；国际环境治理；非政府组织 　　中图分类号：P467 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）02-0055-06 　　国际气候谈判的实质，是大国之间以“气候”之名展开的“利益”谈判。各缔约国在利益问题上互不相让，导致气候谈判进入胶着状态难以突破。国际非政府组织作为跨国环保利益的代表，因此引起关注并被寄予厚望，近20多年来，非政府组织在全球环境治理中表现出色，被国际上普遍认为是迄今为止最好的传播涉及社会和经济发展的新理念、新观点的渠道，同时还是通过促进参与和民主的方式来发展公民社会的有效途径。[1] 　　但在国际气候谈判领域，非政府组织的参与却屡屡遭受挫折，虽然其积极要求在全球气候谈判桌上发声，争取与其地位、作用相符的话语权，但以主权国家为主导的传统国际谈判格局却成为其施展雄心的门禁和壁垒。2009年哥本哈根气候峰会，为粗暴排斥非政府组织参与气候谈判首开先例。2012年多哈回合谈判，非政府组织虽频频现身，但作用也难尽人意。这些迫使我们反思，非政府组织在国际气候谈判中应充当何种角色？实际起到了怎样的作用？非政府组织参与气候谈判面临哪些难题？中国政府在其全球气候谈判的战略、战术中，应该如何定位非政府组织的角色、如何发挥其作用？这些问题是本文探究的对象。 　　一、非政府组织参与国际气候谈判 　　的法律依据和历史过程 　　一般认为，非政府组织（non-governmentalorganizations NGO）是联合国框架下的定义和概念。学界对“非政府组织”概念的定义和分类有很多争议（例如，有称之为“Civic Society Organizations（CSOs）”，有称之为NFO（Non-profit Organization），本文从研究目的出发，将“非政府组织”用来指代“致力从事减轻疾苦、维护贫穷公民利益、保护环境、提供基本社会服务或促进社会发展活动的民间组织。” 　　作为介于国家和公众之间的利益代表，非政府组织参与国际事务是在联合国框架下开始的。 　　（一）非政府组织参与联合国框架下国际气候谈判的法律依据 　　联合国从建立之初就为非政府组织参与国际事务提供了法律依据。1945年的《联合国宪章》第71条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”基于该条款的授权，联合国经济及社会理事会于1946年对非政府组织实行确认程序，为其参与联合国事务设定了四项限定条件：“非盈利；抵制暴力；非学校、大学或政治组织以及不代表特定的社会团体、国家或民族的利益”。[3] 　　《联合国宪章》对非政府组织的规定有两个特点：一方面，它否决了非政府组织参与联合国大会、安理会和法院的资格，使经济及社会理事会成为非政府组织参与联合国的最高机构；另外一方面，则将非政府组织在联合国中的地位限定为“咨询地位”。近20余年来，随着非政府组织的数量和影响力快速增长，联合国逐渐认识到非政府组织的重要性，1996年经济及社会理事会第31号决议一度认可了非政府组织参与联合国大会的权利，虽然该项决议随即被停止，但却促使其他联合国机构将非政府组织纳入其参与主体之中。 　　（二）非政府组织在国际气候谈判中的历程 　　自1992年里约会议至今，国际气候谈判大致可以分为三个阶段：第一阶段（1992-1994），围绕《联合国气候变化框架公约》（以下简称“UNFCCC”），全球气候治理的法律框架基本形成；第二阶段（1995-2005），围绕《京都议定书》的谈判、批准进行的谈判，核心争议是有关《京都议定书》的具体实施规则；第三阶段（2005年至今），后京都时代的全球气候治理谈判。在这三个阶段，非政府组织都有积极介入。 　　1 UNFCCC谈判阶段 　　1990年12月，联合国常委会批准了气候变化公约的谈判，气候变化框架公约政府间谈判委员会在1991年2月至1992年5月间共开展了5次谈判会议，非政府组织以观察员（observer）