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试论清末新政时期政区变革的几个问题 作者：李 细 珠 文章来源：本站原创 点击数：?1089 更新时间：2005年09月12日 中国的疆域版图在清代已基本上确定；与此同时，国内政区也已大致定型，只有一些较小的变动，[1] 故较少为人所关注。以往学术界关于历代政区沿革的研究论著一般都是详远略近，尤其对清代大都着墨不多，所述甚简。 关于清末政区变革问题，以往学术界关注较多的是台湾建省与新疆、东北改行省。至于苏淮分省，以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，则因为或分而即合，或议而未建，故不太为人所注意。 关于苏淮分省，因在清末分而即合，《清史稿·地理志》中只简单地提了一句：“光绪三十年，又设江淮巡抚，驻清江浦，寻复故”。[2] 又因此举源于张謇的徐州建省动议，故在一些张謇传记著作中都有所涉及，[3] 但也较为简略。除此而外，笔者未见详述原委的专论。关于察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，因在清末议而未建，《清史稿·地理志》只字未提；但在民国时期都成为现实，[4] 因而一些有关各该省的著作在叙述其历史沿革时都略有追溯。[5] 另外，在一些有关清代边疆政策与清末边疆新政研究的论著中也稍有论列，[6] 但也未见有专题研究。 政区的设置是中央统治地方的手段，政区的变动与国家政治密切相关。“行政区划既是国家为实行有效的行政管理而设，体现了中央与地方的纵向分权关系，所以是一种政治现象”。“行政区划作为地方政治制度的一翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要”。[7] 政区变革往往涉及到中央与地方的权力关系，这是观察政治变动的一个很好的角度。本文拟对清末新政时期的苏淮分省以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题作一专题论述，着重考察各种动议的前因后果，以期为观察清末政治史尤其是朝廷与地方的关系提供一个视角。 一、裁撤漕运总督与苏淮分省始末 清代江苏的地方行政制度颇为特别，境内有两督一抚三个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安之清江。虽漕督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中而出现了苏淮分省问题。 苏淮分省起因于张謇的徐州建省动议。光绪三十年（1904），张謇拟就《徐州应建行省议》，系统地提出一个徐州建省计划。首先，他说明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今来具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼战守之形便，殖原陆之物产，富士马之资材，其地为古今主客所必争者，莫如徐州”。徐州地处山东、河南、安徽、江苏四省交界地带，历来为兵家必争之地，“但能经营徐州，蔚为雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在当时特殊的历史条件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”与消弭会党起事之“内乱”的战略意义。“今天下大势：英之兵舰梭织于长江，德之铁路午贯于山东。谋蔽长江，则势力必扩而北；谋障山东，则势力必扩而南。南北之际，徐为中权。平原荡荡，广袤千里。俗俭而僿；民强而无教。犯法、杀人、盗劫、亡命、枭桀之徒，前骈死而后踵起者，大都以徐为称首。近数十年，复有会匪之勾结，教士之浸权。设不早计，祸发一隅，牵动全局。将欲因时制宜，变散地为要害，莫如建徐州为行省”。徐州处四省交界之地，各省政治势力鞭长难及，本为“内乱”之渊薮；如今又夹在英、德势力范围之间，如果没有强大的政治军事力量，则很难抵挡英国势力的北犯和德国势力的南侵。“其在今日，非建行省设巡抚，则断乎不可”。 其次，他规划了徐州建省的具体办法。他建议以徐州为中心，从苏、鲁、豫、皖四省各分出一些州县，划归徐州行省。计有江苏徐州府属之铜山、肖、砀山、丰、沛、邳、宿迁、睢宁，海州之沭阳、赣榆，淮安之安东、桃源；安徽凤阳之宿、灵璧，颖州之蒙城、涡阳、亳州，泗州之五河、盱眙、天长；山东沂州之兰山、郯城、费、莒、沂水、蒙阴、日照，兖州之滕、峄，济宁之鱼台、金乡，曹州之曹、单、城武；河南归德之商邱、虞城、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、拓城。共45州县。 再次，他分析了徐州建省的利害条件。他认为，徐州建省的有利条件有“二便”、“四要”。所谓“二便”，一是“增官不必添员”，裁漕运总督以徐州巡抚兼之，升徐州道为布政使，以淮海道兼按察使；二是徐、海、淮、泗、沂、济、凤、颖各州民气皆“朴啬劲悍”，可就地练兵。所谓“四要”，是指徐州建省有利于训农、勤工、通商、兴学四大要政。至于不利条件，他提出有“三难”，即得巡抚难、巡抚得人难、筹款难，指的是人才与经济条件。但他认为：“若鉴于二便、四要而以为不得不建也，有人有财，虽有三难，直可旦夕举之”。 最后，他进一步强调了徐州建省的重要意义。他说：“吾惧徐州不日龙争而虎斗，迭进迭退；芒砀大泽，我之伏莽枭徒又乘机窃发，或不免举足左右，以为敌用，为东三省之续也”。[8] 在此，他仍然是从消弭“内忧