当前形势下税收政策作分析.docVIP

中国人民大学中国财政金融政策研究中心 工作论文（2002）WPS200204 PAGE 1 PAGE 76 当前形势下税收政策作用分析 中国人民大学中国财政金融政策研究中心 岳树民 一 经济持续稳定增长，西部大开发，经济可持续发展，居民收入公平分配，是我国当前经济和社会发展中的重大战略问题。这些战略的实施对于推动我国经济和社会发展具有重要意义。为了实现这些战略目标，政府采取了一系列的政策措施，社会各界也对此提出了许多政策建议，其中包括税收手段的运用。 税收是政府宏观调控的重要工具。从国外的经验看，许多国家在促进欠发达地区发展，实现可持续发展，刺激经济增长以及收入公平分配等方面都成功地运用了税收手段，对经济和社会发展起到了推动作用。 在我国实施各项发展战略的过程中，固然需要重视税收手段的运用。但是，税收手段也有其局限性，而且在许多情况下，税收手段的运用也会产生一些“副产品”，如果运用不当，不仅不能达到预期效果，反而会产生一些影响政府即定目标实现的负效应，会扭曲社会资源的配置和经济运行；而由于税收手段运用不当造成的税收制度不规范及由此产生的对经济运行的负效应更是难以估量。因此，不能忽视税收的调控作用，但也不能片面夸大或过高估计税收的调控作用，科学地认识和分析税收手段的作用机制、作用特点，科学地分析运用税收政策所要解决的问题以及税收机制运行的社会经济环境，对税收可能产生的效果和可能带来的“副产品”进行科学的判断，特别是在WTO对税收手段的运用有诸多限制，对税收行为约束强化的条件下，对税收在政府调控手段组合中的作用予以科学准确定位，是正确运用税收手段促进政府各项战略目标实现的重要前提。 无论实现税收的收入职能，还是调控职能，都是以取得既定的税收收入为前提的。但是，税收的征收会减少纳税人的既得利益，这势必对纳税人的行为选择产生一定的影响，这就是所谓的税收效应。税收效应理论表明，政府征税会影响纳税人对消费、储蓄、投资以及劳动等行为的选择，从而会影响整个社会资源的配置。税收调控就是运用征税产生的收入效应和替代效应来达到政府所希望的效果。税收调控的实施是通过税收负担水平的界定和调整来进行的，具体表现为政府的税收总量政策和税收结构政策。总量政策主要解决宏观经济增长与稳定问题，结构政策通过调整不同利益主体之间的分配关系，主要解决社会经济运行中有关经济发展和收入分配的结构问题。总量政策在具体的应用上主要体现为增税与减税的选择，影响整个纳税人的行为选择，对经济运行起到紧缩与扩张的作用。结构政策在具体应用上主要体现为对不同纳税人的因人而异、区别对待，这种区别对待可以是针对不同地区、不同行业、不同产品或不同行为等等；税收的区别对待，是对不同纳税人确定不同的税负，有的重税，有的轻税，但现实中更多的情况往往是在整体税收负担既定的情况下，对某些纳税人采取税收优惠政策。 税收的基本职能以及税收调控的作用机制，也决定了税收调控手段的局限性。 1．税收首先要为政府取得一定的收入，保证政府的基本支出需要，这样，税收手段中税收减免手段的运用要受到政府收入规模的限制，有时会与财政支出调控产生矛盾。 2．税收调控的对象具有特定的指向，它只能针对纳税人；对于非纳税人，税收手段爱莫能助，税收支持的范围和普遍性受到限制。税收支持的规模只能以纳税人的税收收入额为限，支持的规模和力度受到限制。 3．税收制度更多地体现政府调控的要求会使税制复杂化，而税制复杂化，不利于税收征管的有效实施。 4．对于纳税人来说，税收公平是非常重要的；而税收手段的运用，在某种程度上是通过纳税人之间税收负担的因人而异、区别对待来进行的，过多地使用税收调控经济极易导致纳税人之间税负不公，这不利于税制的有效实施。 5．税收手段的有效性依赖于纳税人对税收政策调整带来的税负变化的敏感性，以及纳税人对税负变化的对策行为选择。如果纳税人对税负变化反应不敏感;或者纳税人采取相应的对策规避政府的税收调控；或者利用税收政策的某些不周全进行逆向行为选择，税收手段是失效的。 6．税收手段的有效性还依赖于政府能够对税收政策工具进行有效地掌握和管理，如果税收征管跟不上，或者难以全面充分地掌握纳税人的涉税信息，理论上再好的税制或税收政策也难以得到有效地实施。 7．税收制度是经过法定程序批准的，具有一定的稳定性。税制不可能频繁地调整和变动，而这种调整和变动要经过法定程序批准，因此，税收手段的时滞较为明显。在我国税收管理权限高度集中在中央的情况下，地方运用税收手段调控经济受到一定的限制。 8．我国已成为WTO成员国，税收政策的制定和税制的设计不能违背WTO的国民待遇原则、最惠国待遇原则、反补贴原则、市场准入原则以及透明度原则等。这在很多方面限制了以区别