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普惠型公共政策与计划生育利益导向政策比较分析 　　摘要：本文按照政策科学的分析框架，基于湖北农村的调查，对普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在农村的实施情况进行了比较分析，探索了两项政策在农村实施的差别与影响。研究发现：普惠型公共政策在实践中使得农村计划生育政策的利益导向功能趋于弱化，导向作用逐渐减少；并提出应从完善计划生育利益导向政策，确立计划生育国策为上位政策的原则，建立健全政策制定与实施的决策协调机制等方面来加强两项政策的协调与衔接。 　　关键词：普惠型公共政策；计划生育利益导向政策；惠农 　　中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2013）04-0103-07 　　一、问题的提出 　　利益导向与计划生育工作的开展相伴而生，从实践上来说，对实行计划生育的个人和家庭在社会经济生活方面给予优先优惠，可以回溯至20世纪70年代前期开始的在招工、住房分配等方面向实行计划生育的群众进行利益倾斜。2000年3月，中共中央国务院发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，在国家层面上明确提出“建立计划生育利益导向机制”，强调要优先扶持计划生育家庭经济发展、落实对计划生育家庭的奖励和优惠政策；2004年，农村部分计划生育家庭奖励扶助制度开始实施；2006年该试点工作在全国全面铺开，同时开始全面实施西部地区计划生育“少生快富”工程；2007年，开始在全国实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点，该项制度于2008年下半年在全国普遍推行实施。这些计划生育利益导向政策的实施，使实行计划生育的家庭优先享受到经济社会发展的成果，让实行计划生育的群众感受到党和政府的关怀，有利于实现人口和计划生育工作的“两个转变”，有利于稳定农村低生育水平。 　　党的十六大以来，国家出台了一系列的普惠型公共政策。在农业方面，2006年全面实行取消农业税的政策，并且国家还对粮农实行了直接补贴，包括粮食、良种、农机等的购置补贴以及农业生产资料的价格补贴。在教育方面，从200r7年春季学期开始，全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，并且为贫困家庭学生提供免费教科书、补助寄宿学生生活费，即“两免一补”。在生活保障方面，2007年，在全国范围内的农村建立了以政府为主，实行属地管理，中央财政给予适当补助的农村最低生活保障政策。2010年，农村新型合作医疗基本实现了中国农村地区全覆盖。新型农村社会养老保险制度也开始在全国试点覆盖。这些授利于民、造福于民、方便于民的政策确确实实给农民带来了实惠，减轻了农民负担，增加了农民收入，提高了农民生活水平和生活质量，促进了新农村的建设。 　　有研究发现，普惠型公共政策使广大群众获得实惠的同时，使得农村计生政策的利益导向功能和激励功能趋于弱化，导向作用和激励机制受到冲击，降低了计划生育利益导向政策的执行效果。 　　为了了解和比较普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在农村实施的情况，本文对湖北省钟祥市、团风县、汉川市三地的农村进行了调研和深度访谈，以期解决普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在实施过程中存在的问题，促使计划生育利益导向政策发挥更好的导向作用。 　　二、理论分析框架 　　对于普惠型公共政策与计划生育优惠政策之间的关系，俞萍在对计划生育贫困人口群体进行实地调查和个案访谈的基础上，提出了计生政策和社保政策相衔接的必要性。李万郴分析了其他社会政策与计划生育政策不兼容的现状、原因以及对策。崔丽、苏杨、杨文庄，尹德挺、苏杨、吴新华从促进农民增收、改善公共服务、社会管理便民措施等方面，分析了普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的导向冲突。田青认为普惠型社会保障和计划生育利益导向机制二者的长远目标是一致的，但是两项制度的价值取向是不一致的。虽然这些研究对于人们认识两项政策具有一定的指导作用，但仍然比较零散，且对比分析缺乏系统性，没有从政策科学的角度来进行系统的分析。 　　德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、目标范围、内容和任务，是理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定的过程。S.S.那格尔认为，政策研究可以总的定义为，为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因、范围及效果的研究。按照政策科学的要求，本文认为普惠型公共政策和计划生育优惠政策作为两项公共政策，在进行比较时，应从两项政策的政策条款，政策实施的影响两大方面来进行分析。 　　政策条款主要包括政策实施的资格条件、实施范围、目标群体、政策内容等方面。普惠型公共政策和计划生育优惠政策的条款主要包括：政策受益人群的覆盖面、受益人群的资格条件、受益人群的年龄标准、奖励资金的标准。只有把政策本身的条款弄清楚，才能比较两项政策的区