德国如何抓住改革“时机之窗”.docVIP

德国如何抓住改革“时机之窗” 　　【作者简介】 　　郑春荣，同济大学德国问题研究所/欧盟研究所所长、教授、博导。 　　研究方向：当代德国政治与外交、德国社会与劳动力市场政策、欧盟治理。 　　主要著作：《欧盟委员会与社会伙伴在欧洲社会一体化进程中的角色》（德语）、《中小企业――德国社会市场经济的支柱》等。 　　摘要 2003年，施罗德政府抓住“时机之窗”，锐意推动了“2010议程”这一影响深远而又极具争议的结构改革。“2010议程”是“第三条道路”理念的实践，其核心是突出辅助性原则，意在增强个人的责任。其实施过程说明，结构改革需要时间，从开始实施直到其真正发挥积极效应，可能需要若干年，政治家必须要有短时间内选民支持度下降的心理准备。同时也表明，排除各种阻力锐意推动改革固然重要，但同等重要的是充分展开有关改革必要性的讨论，以便形成尽可能广泛的社会共识。 　　关键词 德国 改革 2010议程 哈茨改革 　　与西欧其他国家相比，德国被认为具有“特别僵化”的制度结构，不利于政治变革。在乔治?蔡伯利斯（George Tsebelis）看来，这是因为德国政治制度中存在众多否决玩家①，如联合执政伙伴、联邦参议院以及强势利益集团等，它们对于改革政策有着持久的否决潜力。然而，正是这样一个被诟病存在着“改革拥堵症”的国家，于欧债危机爆发前率先实施了改革。具体而言，就是2003年实施的“2010议程”。这一改革使得德国从“欧洲的病夫”一跃成为欧洲经济的引擎，在欧洲其他国家还深陷危机进行痛苦的改革之时，德国经济却取得了近乎一枝独秀的表现。为何一个长久以来缺乏改革能力的国家能够实现如此深层次的变革？“2010议程”究竟包含了怎样的理念和内容，它的实施给德国带来了哪些积极的和消极的影响？与此相关的一系列问题值得我们深思。 　　“2010议程”实施的动因 　　2003年3月14日，时任联邦总理施罗德在联邦议会推出了德国战后历史上最全面、也是最有争议的改革方案之一，即“2010议程”。当时，施罗德表示：“现在，我们必须拿出勇气，在我们的国家进行必要的变革，以便使我们在欧洲重回经济与社会发展之巅。”②暂且不论学术界对于“2010议程”与德国在欧债危机期间经济表现之间的相关性存在着争论③，事实上，该改革方案自推出后一直伴随着各种质疑之声。 　　问题倒逼和时机之窗。在红绿联合政府于2002年9月连任之时，施罗德政府面临着一系列问题。2002年经济增长停滞后，2003年的前几个月德国国内生产总值开始下行。当时失业率达到了11.3%，官方登记的失业人数达到了470多万。此外，人口结构的变化使得养老保险基金面临崩溃，加之私人消费下降，工资附加成本在增高。而且，德国政府预算政策的行动余地非常有限，因为当时德国已经违反了《欧洲稳定与增长公约》的标准。在施罗德看来，德国的社会福利体制积重难返，改革已是势在必行。 　　但是，经济疲软、尤其是失业率上升并非红绿联合政府上台后才有的现象。1990年两德统一后，德国东部经历了由统一效应带来的短暂繁荣，随即成为了德国经济发展的负担，东部的失业率一直是西部的近两倍。根据欧洲经合组织标准化的失业率数据，1993年至1998年期间，德国的失业率从7.9%上升至9.3%。虽然这个数值仍然在欧盟平均水平之下，但是与基本持平的欧盟平均水平相比，德国的失业率一直在上升。有鉴于此，科尔政府实施了一些改革，旨在增强对失业人员的就业激励，但是这个阶段的改革更多的是具体的、渐进式的调适。 　　1998年施罗德政府上台，在兑现选前承诺、实施削减青年失业紧急计划等措施之后，并未采取大刀阔斧的改革举措。引人关注的是，英国首相布莱尔与施罗德于1999年6月发布了《布莱尔―施罗德文件》（详见下文），但是这份文件中所包含的范式变革并未在实践中付诸实施，这其中部分原因在于来自社民党党内和工会的阻力。 　　2002年初，联邦劳工局的职业中介丑闻为施罗德政府开启了改革的“时机之窗”：德国联邦审计局对5家劳动局职业中介的业绩进行了审查，统计的中介成功案例中约70%与事实不符。这一中介丑闻在公众中引起了广泛关注，使得施罗德改革得以推动。而且，由于失业率在短暂缓和后又再次上升，施罗德政府的劳动力市场政策的表现招致很多不满，这使得改革不可避免。鉴于联邦议会选举迫在眉睫，而社民党党内和社民党与工会之间的意见分歧会损害社民党再次胜选的可能性，因此，来自党内和工会的反对声音受到约束。 　　改革阻力和谋求共识。科尔政府曾试图设立劳方、资方和政府方代表组成的“劳动联盟”，但是由于劳方代表早早地于1996年4月退出了这个三方机制而未果。鉴于德国劳动力市场糟糕的发展状况，社民党在1998年的联邦议会竞选中，将劳动力市场政策作为核心竞选议题，并提出要将当时的失业人数从420多万减至350万以下。为此