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关于我国公共财政预决算超收超支结构及其成因分析 　　摘要：在我国，公共财政预决算超收超支已经成为一种常态，相应的伴随着很多问题。本文基于数据，实证地分析了我国公共财政预决算超收超支的结构及其形成的原因，并相应提出政策建议。 　　关键词：公共财政预决算 超收超支结构 预决算偏离度 　　一、背景 　　改革开放以来，我国经济高速发展，2000年以来，我国公共财政预决算一直处于超收和超支的状态，并且超收超支的规模不断增加，2011年，我国公共财政超收14154.43亿，甚至超过了2000年的财政收入总量，预算收入偏离度高达15.8%；公共财政超支9027.79亿，预算支出偏离度为9.0%。 　　本文研究的重心在于探讨我国公共财政预决算超收超支结构及其产生的原因，预决算超收超支结构在本文指的是超收和超支的构成，例如超收中税收收入部分和非税收入部分的分别占比、中央政府超收规模、地方政府超收规模等。本文研究的具体问题主要包括：我国公共财政预决算超收超支的总体规模及其结构；我国财政预决算出现超收超支的原因，以及上述超收超支结构出现的原因。 　　二、我国公共财政预决算超收超支结构 　　（一）超收超支总规模：超收超支规模持续扩张，且表现出一定规律性 　　2000至2011年，我国财政预决算超收超支规模持续扩张，从绝对量而言，超收总额从1057.46亿元增加至14154.43亿元，增长近13倍，超支总额从858.1亿元增加至9027.79亿元，增长进10倍；从相对量而言，预算收入偏离度由8.6%增加至15.8%，预算支出偏离度由5.1%增加至9.0%。超收总额始终大于超支总额，2011年全国财政超收总额减超支总额的差高达5126.64亿元，减去转入中央预算稳定调节基金的1500亿元，其他部分仍处于游离状态。 　　（二）税与非税超收结构：税收收入超收比重较大，但非税收入的预算收入偏离度更高 　　2002年以来，我国税收收入和非税收入都存在超收现象，2003年以后全国税收超支总额持续增加，2011年增加至10447.39亿元，预算收入偏离度达到13.2%，略低于当年总财政收入的偏离度（15.8%），非税收入超收总额持续增加，2011年增至3707.04亿元，预算收入偏离度高达35.5%，远高于总财政收入的偏离度。对比税收收入超收情况与非税收入超收情况，可以发现，在大部分情况下，税收超收总额远高于非税收入总额，构成超收的主体部分，可见，税收收入的预期过低可能是造成预算收入偏离度较高的一个较大原因，同时也反映出政府在税收方面可能存在不规范的问题。但是，非税收入的预算收入偏离度更高，且在大多数情况远高于总体水平，由此可以发现，非税收入超收更为严重，规范性和制度约束性更差。 　　（三）超支结构：一般公共服务支出超支较为严重，公共安全超支不明显 　　本文主要选取一般公共服务支出和公共安全支出两个指标来衡量我国财政超支结构问题，主要是因为一般公共服务指出数量庞大，是政府财政支出的一个重要内容，并且其中涵盖了人们比较关注的“三公经费”，而近几年来由于社会维稳压力增大，公共安全支出也不断增加。从现有数据来看，2007年以来，一般公共服务支出超支较为严重，而公共安全超支不明显。一般公共服务支出在2011年超支1222.03亿元，预算支出偏离度高达12.5%，并且一般公共服务超支占全国公共财政超支总额的13.5%，但是2011年一般公共服务预算支出仅占财政总预算支出的9.7%。 　　三、我国公共财政预决算超收超支结构形成的原因 　　（一）超收超支的形成与我国宏观经济和财政政策密切相关 　　在公共财政视角下，财政资源取之于民、用之于民，财政收入和支出体现了政府对国民经济的参与和干预，财政收支的规模则主要取决于两个方面：一是宏观经济运行情况；二是政府财政政策。 　　在宏观经济运行方面，CPI越高，政府决算收入则越高，必然会导致预决算收入之间的差异增大，故而预算收入偏离度越高；GDP实际增长率越高，特别是高于预期的时候，税基扩大，故而税收收入增加，所以决算收入高于预算收入。从政策角度来看，财政赤字有利于减少预决算超收超支规模，主要是因为政府可以通过举债来解决财政支出的缺口问题，而债务的决定权统一由中央控制，从而能够对地方超收问题产生约束作用。 　　（二）制度不明确导致超收成为常态 　　我国《预算法》对超收缺乏明确规定，并且分税制下的税收返还制度鼓励地方政府增加财政收入，特别是税收收入。例如《预算法》第45 条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”在委托代理关系中，规则制约着代理人的行为，一旦规则不明确就会赋予代理人更大的自由裁量的