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2014年第6期 第28卷（总第175期）日本问题研究 Japanese ResearchVol. 28 no. 6Dec. 2014 法学研究 日本地下水保护的立法实践及其借鉴王国飞（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073；碳排放权交易湖北省协同创新中心，湖北 武汉 430205）摘 要：立法是进行地下水保护的重要法律手段。日本较早就开始了地下水保护的立法实践，业已形成了较为完备的地 下水保护法律体系。其立法实践内容呈现出立法模式混合、管理体制统一、许可证制度严格的特点。目前，中国地下 水保护形势严峻，应结合国情进行地下水污染防治专门立法，建立综合的地下水监督管理体制，实行最严格的地下排 污许可证制度。关键词：日本；地下水；立法实践；借鉴中图分类号：D93/97文献标识码：A文章编号：1004-2458（2014）06-0016-09水是生命性资源、资源性资源、基础性资源、 战略性资源和核心资源[1]，堪称生命之源、生产 之要、生态之基①。地下水是水资源的重要组成部 分，其具有补给地表水、调解气候、促进工农业 生产、维护人体健康和生态平衡等诸多功能[2]。目 前，一些发达国家和国际组织非常重视地下水的立 法工作。日本就是其典型，其通过地下水混合立法 方式努力遏制国内的地下水超采、利用浪费、水质 下降、污染破坏，以及因地下水超采引起的地面沉 降等现象。相比较而言，中国因工业污染源、农业 污染源、生活污染源、自然污染源而引发的地下水 污染呈恶化趋势②，并成为制约中国经济社会发展 的重要瓶颈。现实中，地下水污染问题往往具有较强的隐蔽性、累积性、不易发觉性和影响的深远性 等特征，其治理尚存在法律踏空窘境[3]。因此，研 究日本地下水立法实践将对中国地下水立法的完善 具有借鉴意义。一、日本地下水保护的立法实践日本关于水资源管理的专门立法最早可追溯到 1896年的《河川法》。现行的《河川法》于1964年 颁布，后曾多次被修订并适用至今③。以流域为单 元的综合管理、主管部门和分管部门分工协作、河 川分级分权管理、水资源利用采用许可制是该法的 立法亮点④。从《河川法》的具体规定来看，其通收稿日期：2014—10—14 基金项目：湖北省环境保护厅项目（2014hb05）作者简介：王国飞（1985—），男，陕西咸阳人，中南财经政法大学法学院博士研究生，碳排放权交易湖北省协同创新中心兼职研究员，研究方向为环 境法学、碳交易立法。① 国务院：《关于实行最严格水资源管理制度的意见》国发〔2012〕3号。② 有学者将中国地下水污染源分为工业污染源、农业污染源、生活污染源、自然污染源四类。详见罗兰.我国地下水污染现状与防治对策研究[J].中国地 质大学学报（社会科学版）》，2008（2）：73。其中，工业污染源、农业污染源、生活污染源统称为“人为污染源”。详见王焰新.地下水污染与防 治[M].北京：高等教育出版社，2007：2。③ 截止1995年，该法已经17次修改。其中，1970年、1972年、1978年、1985年、1991年分别修订2次，1982年、1989年、1993年、1995年分别修订1 次，1987年修订3次。参见《日本河川法》[EB/OL]/gjjl/fyyd/200512/49132.html.(2013，中国水利国际经济技术交流网：http://www.icec.o/gjjl/fyyd/200512/49132.html.(2013/gjjl/fyyd/200512/49132.html.(2013 年10月20日)。④ 日本的河流分为一级河流、二级河流和准用河流，一级河流的管理权限归中央政府，由建设大臣负责；二级河流的管理权限由管辖该河流区段的都 道府县知事行使；准用河流的管理权限则由市、町、村长行使。常仅适用于地表水，而不适用于地下水，因为江 河属于国家所有，而地下水其权属从属于土地所 有者，被称之为“私用水”，由土地所有者进行 支配。但是，有一个例外。即，对因河水渗流而 获补给的地下水（即使在河流区域外），使用者采 取该地下水的行为也可以被认定为占用河水[4]。也 就是说，即使是河流区域外的地下水，只要其是 由于河水渗流而获补给的，就可以由《河川法》 进行调整。日本是世界上较早以宪法的形式确立环境权的 国家。1946年11月3日公布，1947年5月3日施行的《日本国宪法》共11章103条，其并未对水资源权 属问题作出明确规定。但是，第3章第25条第1款 抽象规定了“国民的生存权”，即“全体国民都享 有健康和文化的最低限度的生活的权利”[5]。此时 的国民生存权其内容包括环境权（包括净气权、阳 光权、稳静权、净水权、远眺权等）、健康权、生 命权、尊严权