农村宅基地使用权流转法律思考).docVIP

农村宅基地使用权流转的法律思考2009-9-3 16:42　【大 中 小】　　【摘要】农村宅基地使用权的权利归属经历了特殊演变之后，所有权归属集体、使用权归以户为单位的村民的二元构造得以长期延续。物权法首次明文将农村宅基地使用权界定为用益物权，又因其“留白”的法律体系安排为将来的农村宅基地流转提供了法律上的可能。农村宅基地使用权的流转是实现其交换价值的正确路径，通过价格杠杆的市场调控以及国家制度的适度安排，从而实现农村宅基地使用权有效且健康的流转，恰是符合现代土地集体所有制发展要求的。　　【关键词】农村宅基地使用权；用益物权；转让；继承；抵押　　【写作年份】2009年　　【正文】　　一、问题的提出　　宅基地，主要是指农村居民的住宅用地及其附属用地，也有少量城市宅基地，是少数城市居民之私有房屋所占城市的国有问题。本文意欲探讨的农村宅基地使用权的流转，其中的限定的是前者，是指地理位置上处于农村的住宅用地及其附属用地。宅基地之所以能够成为一个特定概念，是与宅基地的历史演变分不开的。也正是因为农村宅基地所具有的特殊的历史发展过程，方使得农村宅基地使用制度面临诸多问题，进而导致农村宅基地使用权的流转问题变得相当繁复。　　建国以后，在农业生产合作社的组建过程中，农民私有房屋及其所占有土地经历了特殊的演变过程。国有经济恢复时期（1949—1952年）和社会主义改造时期（1953—1957年）的宅基地权利制度，规定农民对宅基地拥有所有权。[1]1963年3月24日通过的《关于社员宅基地问题》确定了农村宅基地的使用原则，最高人民法院以《民通意见》的形式将农村宅基地的权属关系固定下来，即社员宅基地的所有权归生产队集体所有，一律不准出租出卖，但仍归社员长期使用。[2]至此以后，农村宅基地的所有与使用关系两分的二元构造长期未变。自20世纪80年代以来，由于农村经济的明显增强，农村建房用地大幅增加，宅基地需求量相应增多，有地区几乎达到“家家备料，村村动土”的程度。于是，在1986年出台的《土地管理法》以及1991年《土地管理法实施条例》均对农村宅基地的审批权限及相关程序作出了严格的限定，从而加大了对农村宅基地使用的调控力度。在2004年修订的《土地管理法》的62条也规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，此即人们常提的“一户一宅”标准。[3]九十年代中后期，城镇化步伐迅速加快，大量农民涌向城市，各种原因促使他们选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋，而部分城镇居民则由于其他原因打算在农村买房。现实中，还可能存在农村村民购买本村以外的农村房屋等诸多情形。在这种供需刺激下，农村房屋交易日益频繁，出现了农村宅基地使用权流转的现象，众多“小产权房”脱颖而出。虽然没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，不受国家法律保护，但是由于“小产权房”的价格一般只有同等位置商品房价格40%—60%，因此颇受部分城市购房者的青睐。[4]这也必然牵扯出另一个现实而又紧迫问题，即对农村宅基地使用权流转如何在制度上进行规制的问题。　　2008年10月19日，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）的面世，拉开了新一轮土地新政的序幕。《决定》第三部分的第二点提及，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”不难发现，这部被寄予厚望的《决定》，在其措辞中并没有对流转政策作出任何的规定，颇有些令人遗憾。但不容回避的是，宅基地使用权的流转作为我国农村宅基地使用权制度的重要组成部分，流转制度如何设计以及完善程度，将直接决定着我国农村宅基地使用权制度能否实现其应有的功能和立法宗旨。[5]本文正是在这样的情势之下，拟对农村宅基地使用权流转作一些探讨，以期对实践有所助益。　　二、通过“农村宅基地使用权”的法律内涵分析流转可能性　　“宅基地使用权”作为一项独立的民事权利，在法学理论和实践操作中一直客观存在，但在立法中却没有得到确认，如《民法通则》、《土地管理法》都没有关于这一方面的法律规定，从而导致理论和实践上对宅基地使用权认识的分歧。从起源上讲，“宅基地使用权”系由我国学说所创造，传统民法上与此相当的概念为地上权。[6]因此，有学者给农村宅基地使用权下了这样的定义，其是指农村居民对集体所有的土地占有和使用，自主利用该土地建造住房及其附属设施，以供居住的地上权。[7]宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。其本质表现为保有农民的房屋，实现农民居有定所和保有房屋这一地上建筑物，而这有别于传统意义上的地上权。　　（一） 作为一项独立用益物权的农村宅基地使用权　　在2007年3月16日正式生效的《物权法》中，对“宅基地使用权”采