中国经济转型时期中央地方关系新论.docVIP

2007.1中国经济转型时期的中央—地方关系新论———理论、现实与政策杨光斌内容提要关于中央-地方关系的国家理论的基本趋势是单一制的式微和联邦主义的扩张。但是在我国,在基本制度结构保持稳定的条件下发生了经济上的革命性变革,形成了政治单一制和经济联邦主义的二元结构。这种结构的优势是维护统一的市场和市场秩序、保持区域经济的平衡发展,而问题是中央权威资源的流失、基层政府财政状况的恶化和社会不公正现象。本文就如何进一步发挥体制优势和改革体制中的问题进行了政策性讨论。关键词中央—地方关系单一制联邦主义二元结构治理将近30年的经济改革和经济转型给我国社会带来了全局性的变化,其中包括最为重要的中央-地方关系。但是,我国政治学和宪法学界依然在旧制度主义的框架内研究这一重大课题,由此得出的理论结论并不能真正反映由经济变革而带来的新型中央-地方关系。经济学界关于此问题的认识似乎更加贴近现实,其关于中央-地方经济关系、尤其是财政关系的研究使中国不再简单是一个西方理论的实验场,还是理论的发源地。但是,经济学家的使命说到底是研究经济资源最佳配置的技术方式,不会深入关怀对技术方式至关重要的国家权力结构这样的宏观性制度环境。本文从新政治经济学的视野出发,分别检讨经济转型时期中央———地方之间的政治关系和经济关系,然后重点讨论现行政治———经济关系下的中央-地方关系中的政策内涵。为了更好地认识变迁中的中央-地方关系,首先有必要概括性地检讨既定的理论。关于中央———地方关系的国家理论!在传统的政治学和宪法学理论上,中央-地方关系被称为国家结构形式,因此关于中央-地方关系的理论就被建构为国家结构理论,国家结构主要分为单一制和联邦制两种。我认为,“国家结构”本身就不是一个好的概念建构,而产生这个概念的历史背景和社会科学方法论都决定了不能再简单地用这一传统的国家理论诠释变迁中的中国中央-地方关系。首先,关于“国家结构”概念本身。“国家结构”是什么意思?笔者曾作过多次测验,除了宪法学和政治学专业的学生,其他社会科学专业的学生根本不清楚“国家结构”指什么。如果一个如此关系到重大现实问题的社会科学概念竟含混到这种程度,它就没有存在的必要了,因为它不同于思辩性很强的概念。就是在政治学和宪法学专业内,“国家结构”也是一个范畴不确定的概念,有的认为是67中国经济转型时期的中央-地方关系新论指中央—地方关系,而意大利宪法则还包括中央政府层面的国家机构。!正是因为它语义不明确,范畴混乱,这个产生于西方政治学的概念早就被西方政治学遗弃了,在权威的政治学百科全书和政治学教科书中,找不到“国家结构”概念,#有的是在“政府的基本结构”中探讨描述中央-地方关系的单一制联邦制,把它们与君主制、共和制这样的政府体制概念归为一类。$是放弃这一概念的时候了,建议直接用“中央-地方关系”或“政府间关系”%这样直截了当的概念,无论是学者、学生还是实际工作者对此都会一目了然。其次,产生“国家结构理论”的历史背景与制度变迁的挑战。在欧洲民族国家形成的过程中,关于中央-地方关系的国家结构理论应运而生。常识告诉我们,民族国家的形成就是抑制地方主义和培植中央权威的过程,因此说以中央集权为主要特征的单一制(这里暂且假设单一制命题是正确的)是一种普遍倒也不错。在整个18世纪到19世纪,以权力分享路径而建构民族国家也确实是一种例外,这个例外就是最为典型的联邦制国家美国。因而形成了联邦制例外论。但是不例外的是,美国真正成为一个现代国家的转折点是战争即美国内战,内战是对邦联制宪法的否定,内战以后的1787年宪法修正案使美国真正成为一个统一国家内的权力分享的联邦制国家。看来,无论是欧洲还是北美洲,民族国家的成长都有血腥的战争,战争是国家权力集中的最高形式,但是战争的结果可能是权力共享,如英国和美国,也可能是中央集权,如德国和法国。早发达国家在19世纪完成了民族国家建设,大多数晚发达国家的这一进程持续到20世纪60年代。如果说在民族国家成长和建设时期单一制是通例而联邦制是例外,但是在民族国家建设基本完成和国家治理的过程中,以自治和分享治理为主要特征的联邦主义则成为一种普遍趋势。当1978年中国开始下放权力的时候,发展中国家的另一个巨型国家印度也开始从事类似线路的变革,发达国家中的英国开始了“撒切尔主义”的分权与私有化变革,并进而形成了世界范围内的联邦主义革命浪潮。首先,财政分权,1978年,各国地方政府的财政支出占全国总支出的20%,但是到1995年这一比例提高到32%,其中作为单一制国家的丹麦,地方政府的财政权居然比美国地方政府还大。其次,政策权的下放。在初级教育、基础设施(地方公路建设)和地方治安等方面的政策权上,1975年有20%的中央政府不能对地方政府行使权威,而到1995年这一数字上升到60%。再次,政治性分权。19