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道路运输驾驶员继续教育备案性质再探晰《中国道路运输》杂志2018/02总第385期，在法治栏目刊发了四川省W市运管局黄升的署名文章《纠结：驾驶员继续教育的许可监督》一文，文章围绕2016年至2017年四川省W市发生的一起因道路运输驾驶员继续教育引起的行政诉讼案。案例中一审法院审理认为，道路运输驾驶员继续教育活动为行政许可性质，W市运管处依据交通部和四川省运管局规范性文件，对道路运输驾驶员继续教育实施备案管理系超越职权行政行为。W市运管处不服，以一审法院法律条文解读有误、存在片面理解等原因，提起上诉，但二审法院不予采信，驳回上诉。对文中W市运管处提出的观点理由，作为同行表示赞同，对法院的态度和观点表示遗憾，同时，通过学习和分析，认为法院在审理过程中，存在严重审理瑕疵，足以影响最终的判决结果。◆法律条文解读不当一审法院审理认为，依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条，W市运管处对C驾校从事继续教育申请的《批复》属于行政许可，而非审查备案。实际上是忽视了《行政许可法》的立法本意，也没有全面理解行政许可制度的设定范围。《行政许可法》第二条：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这一条是指依照《许可法》第十二条规定范围，按照法定程序、标准审查后，给予许可的行政行为。现实当中，许多事项并不需要取得行政许可，因而《行政许可法》第十三条规定了不需要设置行政许可的四种情形，即通过?（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。因而，仅因C驾校提出申请，依照《行政许可法》第二条，推定《批复》为行政许可性质而不是审查备案，推定不严密且依据不充分。同时一审法院认为，申请人C驾校应当依据《中人民共和国道路运输条例》（以下简称《道条》）和《四川省道路运输条例》（以下简称《省道条》）有关规定，应向县级运管机构提出申请，又是一次先入为主的过度解读。道路运输驾驶员继续教育是对已取得从业资格的驾驶员的后续教育，是为不断提高道路运输驾驶员的职业技能和职业道德水平，不同于道路运输从业资格培训和考试，依据《行政许可法》第十三条有关规定，《道条》《省道条》均未设置继续教育行政许可?。这一立法观点，在交通运输部规章《机动车驾驶员培训管理规定》（以下简称《驾培规定》）也得到体现和贯彻，《驾培规定》虽然在第二条列出了营运驾驶员的继续教育项目，但并未单独规定继续教育的资质条件，在第二章的经营许可项目及分类中，也未提及道路运输驾驶员继续教育许可，更谈不上应具备何种资质条件。此外，交通运输部《道路运输驾驶员继续教育办法》第九条明确规定，道路运输驾驶员继续教育以接受道路运输企业组织并经县级以上道路运输管理机构备案的培训为主。不具备条件的运输企业和个体运输驾驶员的继续教育工作，由其他继续教育机构承担。其中经许可的道路运输驾驶员从业资格培训机构组织的继续教育只是三种认可形式之一，足见道路运输驾驶员继续教育的非许可性质。综合上述情况，我们认为一审法院的认定推论极不严谨，得出的结论不符合《行政许可法》规定精神和《道条》的立法原意。◆法律适用上的错误《行政许可法》作为行政许可法系中的最高阶位法律，对行政许可的设定权、规定权给出了明确限定。关于行政许可设定权，《行政许可法》第十四条赋予了法律、行政法规、国务院决定、地方性法规设定行政许可的不同权限。第十五条赋予了省、自治区、直辖市政府规章设定“临时性”许可的权限，同时十五条第二款规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。从中可以看出，部门规章不具备行政许可设定权。《行政许可法》第十六条对行政许可规定权做了明确区分和规定。十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。就W市的继续教育案例来讲，《道条》只给出了机动车驾驶员培训的资质条件，没有单独设定从事营运驾驶员继续教育的资质条件，作为下一阶位的部门规章虽然提及继续教育，但进一步的分类和行政许可资质条件具体规定中没有与继续教育有关的规定，由此可以看出，从交通部的解读认定中，没有将营运驾驶员继续教育作为许可项目认定。一审法院，参照《驾培规定》第二条，推理认定继续教育属于机动车驾驶员培训业无范畴到无错误，但以此认定需要许可确属牵强。提及不代表就属于许可的范畴。比如道路运输从业人