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新形势下应对之策 　　与发达国家尚有阶段性差异 　　 　　本刊记者(以下简称“记”)：与发展土地整理较早的发达国家相比较。我国的土地整理有什么特点? 　　高向军主任(以下简称“高”)：首先，土地整理的目的不同。近年来，优化景观、改善自然环境成为了国外土地整理的主要组成部分。我国结合人口众多，人均耕地少的国情，突出强调了土地整理在增加面积、保持耕地总量动态平衡方面的作用。这是发展阶段的不同所致，我们现在还是以解决粮食安全问题为主。 　　然后，土地整理的范围不同。我国的土地整理集中在农村，主要还是针对农用地。国外已经发展到区域性土地整理，真正涵盖了田、水、路、林、村、镇的综合治理。我国部分地区，比如苏南，已经进入了这种模式；但大部分地区的土地整理还是围绕耕地进行。 　　再者，土地整理的内涵不同。我国的土地整理内涵更加丰富，包括废弃地、沙化地、盐碱地和未利用地的开发整理，国外主要对利用低效的土地进行整理。我们的范围应该说在一定程度上比他们广。这与我们耕地紧张、粮食紧张也有关系。 　　苑树印副主任(以下简称“范”)：国外的土地整理作为手段，往往服务于不同目的，比如为了修高速公路，为了改善环境，为了修建垃圾处理厂。我国更多地把目标放在提高耕地质量和增加面积这两点上。然而，土地整理的地区差异性也在逐渐显现。一些地方还停留在通过土地整理增加面积、提高质量的时候，东部发达地区的土地整理已经出现了新特点：土地整理的范围从农地扩展到村庄，地方上通过土地整理来实现城乡统筹发展，既为市区建设完成补充耕地任务，又促进了郊区的新农村建设，同时整个农业技术设施水平和农业现代化水平也得到了提高。 　　 　　数量不是初衷 　　 　　记：现在一些地区只重视新增耕地指标。忽视了耕地质量、土地综合生产能力，您怎样看待这一问题? 　　高：土地整理的目标具有多元性：增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和农村生态环境等等。单一追求新增耕地数量，不是部里的初衷。有些地方认识不到位，项目管理粗放，整理前后的耕地质量评价也不到位，造成了新增耕地质量不高，土地综合生产能力不高。 　　妥善解决这一问题，应当做好三方面工作： 　　其一，不断强化各级国土资源部门耕地数量、质量并重的管理意识。要以提高耕地综合生产能力为目标，真正实现土地整理增地、增能、增效。其二，切实加强对项目质量的控制，整理前搞好项目规划设计，实施中严格各项工程施工，完工后严把工程质量验收。其三，把土地评价作为土地整理的基础性工作搞好。应当充分应用农用地分等定级，建立一套以土地质量状况为主要依据的统一标准，为精细化评价整理前后耕地等级变化和质量差异提供技术支撑。 　　范：占补平衡项目不掌握细节，将来检查的时候地块定位难，边界确定难，按建设项目挂钩考核更难。应当建立起批、供、用、补统一监管的强制性的信息报备制度。受矿权审批的启发，谁想这块地用于占补平衡，就得建立标志，细化到拐点坐标，都要上报。这是管办结合，权力责任都归省里，但信息要报给我们。空间管理上全国一张图，信息上批、供、用、补统一监管。 　　高：想杜绝占补平衡的弄虚作假现象，政府不能又办又管，必须从运动员变成裁判员，让社会、银行的资金大量进入。要抓立项、抓实施、抓检查，利用市场利益机制让企业去投资，企业投资通过指标的买卖可以获取利益。银行对土地整理的贷款很放心，一直跃跃欲试但没有做起来，原因在于我们还没有建立起来一种有效、有偿的运作机制。 　　现在是政府去办，自己去补，去验收，虚假的可能性就大了。占补平衡要想落实好，必须利用利益机制。如果由政府指定区域，企业进行招投标，由政府来验收，这样就转化为市场机制了。任何公共投资都必须这样，这是规律。土地占补平衡一定要走市场化，才能够有法律的制约，制约各个层面和各个不同的利益团体。 　　 　　管好用好1000亿 　　 　　记：为实现2020年全国完成农用地整理不少于6.5亿亩的目标，国家每年投入1000亿。这笔巨资如何保证安全有效使用? 　　高：这里有两个问题。第一个问题是1000亿的投入情况。这1000亿包括四项资金：新增建设用地土地有偿使用费，这笔钱的主要用途是保障耕地总量动态平衡，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出，每年约为400多亿。第二项是土地出让金中用于农业开发的部分。应该说这笔钱也是专项用于土地整理，宜农未利用地的开发和基本农田建设，以及改善农业生产条件的土地投入。根据出让金基数计算，保守估计320到350亿。第三项是耕地开垦费，按照耕地占用的情况估算，每年在280亿左右。第四项是土地复垦费，水平很低，大概每年3到5亿。这样大数算下来1000亿。但是这1000亿不能完全叫做国家投资，有些是地方政府的投资。2020年要保证6.5亿亩的目标，我