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机构监管与功能监管交错美国GLB法案经验 　　［关键词］机构监管；功能监管；GLB法案 　　作者简介：杨 惠(1973―)，女，西南政法大学经济贸易法学院(重庆，400031)，博士生。研究方向：金融法学、环境法学。 　　 　　一、问题的提出：功能监管能取代机构监管吗 　　 　　顾名思义，机构监管即按金融机构的“机构类别”进行监管；功能监管即依据金融体系的基本功能和金融产品的性质来设计监管。通常认为，功能监管是美国应对金融创新与“混业经营”潮流而建构的一种金融监管的新理念，1999年GLB法案（即《格兰姆―里奇―布利雷法》）被普遍视为体现此理念的典型立法。应当说，面对越来越汹涌的“混业经营”大潮的冲击与挑战，近年来我国金融实务界和理论界都更多地选择了立足于现行“分业监管”体制上的功能监管的改革取向。中国人民银行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上强调：“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现，日益要求树立功能监管观念，适应形势，加强协调。”在这种取向下形成了一种比较普遍的认识，即把“由机构监管走向功能监管”或者“用功能监管替代机构监管”视为解决金融综合问题的一种途径。[1](140)显然，在此逻辑下，“机构监管”与“功能监管”这对概念被视为分别对应于“分业经营”和“混业经营”的两种监管模式。然而机构监管与功能监管的基本理据何在？机构监管在“混业经营”下就没有适用的空间了吗？机构监管究竟是应当被抛弃还是应当进行修正？功能监管能否应对复杂的金融业务创新？又能否兼顾不同的金融风险主题？针对这些问题，笔者试图重新审视GLB法案关于机构监管与功能监管的制度逻辑，以期为我国金融监管制度改革提供一些启示。 　　 　　二、美国GLB法案：机构监管与功能监管的交错 　　 　　笔者以为，目前国内学者普遍强调GLB法案“废止了Glass-Steagall法，允许金融机构跨业经营，解除了银行、证券与保险之间的藩篱”，进而简单地视其为体现功能监管理念典型立法的观点，这其实是对GLB法案的一种误读。实际上，该法案是美国金融业从“分业”走向“混业”过程中，机构监管与功能监管理念相互冲突和协调的产物。 　　 　　（一）机构监管与功能监管的冲突：GLB法案的产生背景 　　长久以来，美国法院及证券监管机构（SEC）在处理证券交易的争议时，均是按功能监管的理念来认定有价证券以及投资行为的涵义，并以此界定证券法规范的适用范围。而对银行业则一直按机构监管理念加以规范，不受证券监管机关的管辖。20世纪80年代以前，此种监管权限的划分没有太大的争议，因为联邦银行监管机关一向以较严格的态度来解释并执行Glass-Steagall法案，原则上禁止商业银行介入任何证券经纪及自营业务。但自80年代起，随着银行监管机关态度由严到松的转变，银行业得以不断地涉足证券市场，由银行业经营的证券业务是否应适用证券法规范，接受SEC管辖就成为一个问题。银行监管机关采取的机构监管理念与SEC强调的功能监管理念因而产生了冲突。 　　体现这种冲突的代表性案例是SEC于1985年发布的Rule 3b-9规则，以及随后哥伦比亚巡回上诉法院宣告了此项规则无效的判决。1982年，商业银行被允许以设立或并购子公司的方式，向大众投资人提供贴现经纪业务。此后，银行经营的证券经纪行为立即增加了数倍。这项放宽解释Glass-Steagall法的作法给了商业银行瓜分证券市场的机会，由此引起了证券商的反对，但它最终获得了法院的支持。在1983年“证券业协会诉货币监理官”案中，有两家银行分别向货币监理官提出收购贴现经纪公司或建立贴现经纪子公司的申请，以间接从事证券经纪业务，并获得批准。证券业协会提起诉讼，认为虽然Glass-Steagall法没有禁止银行以代理身份从事证券经纪业务，但这只是为已有客户提供便利，而不能以新建或收购的方式扩大这一例外规定的范围。但法院却认为，Glass-Steagall法第16条仅仅禁止银行为自身利益从事证券业务，虽然它允许的范围仅仅是为客户从事“与原先范围相同范围内的”证券活动，但在Glass-Steagall法之前银行就不仅为已有客户而且也为广大公众提供这类服务，因此，Glass-Steagall法并不禁止银行拥有或经营参与证券经纪业务的子公司。在这种背景下，1985年SEC发布了Rule 3b-9规定。该规定要求银行向一般非银行客户（即大众投资人）提供的有偿证券经纪业务，亦必须向SEC注册，并受到一般证券自营商及经纪商管理规则的约束。SEC的这项行政规则立即受到了被管制者，即一般银行业者的质疑。他们认为SEC根本无权干涉银行的经营活动，因为根据1934年《证券交易法》的规定，银行业已明确排除在证券自营商及经纪商的定义之外。在随后的诉讼程序中，银行业者们的诉求在一审中未被地方