鹿城区村级二-温州法学会.DOCVIP

温州市法学会课题项目PAGE PAGE 59鹿城区村级二、三产留地问题及对策研究报告「摘要」鹿城区是较早实施留地安置政策的地区，但目前对安置留用地管理的政策设计尚不系统和完备。村级二、三产留地问题已成为当前经济发展和社会和谐的突出问题、农民强烈关注的热点问题，也是各级党委和政府农村工作的重点问题。此外，征地补偿模式的科学设计还直接影响征地成本和投资环境。课题组正是基于以上认识，力图从村级二、三产留地政策的来源及变迁研究起步，跟踪观察鹿城区村级二、三产留地政策的实施效果，分析存在的问题以及这些问题产生的原因，在此基础上，针对性地提出法律意见。「关键词」二、三产留地 开发利用 对策序 言鹿城区处于温州地区政治、经济、交通和文化等的中心和枢纽地位，在经济、社会发展过程中，农村土地被征收用于建设的比例为全市最高。据2012年年报，鹿城区现有辖村的乡镇（街道）8个，共计141个行政村，农户5.14万户，农业人口17.03万人，现有土地面积26.81万亩。除去其中18.82万亩林地和1.1万亩水面，农民人均4分土地。其中可耕作的耕地和园地，人均只剩3分。土地既是农民基本生产资料，也是重要的生活保障，失土农民群体加速扩大已是无可争议的客观现实。农民土地被征用后的生活状况、社会处境和对征用自身土地的反响，都不容乐观。2011年下半年，温州市农村调查队曾对全市6个县（市、区）121户1998年以来被征用土地的农户进行抽样调查，调查显示：大多数土地被征收的农户对土地被征用后的二、三产的留地（指标）分配争议较大；对二、三产留地政策不透明、随意性大和土地征用后部分资金资产留存村集体带来的腐败极其反感。课题组调研结果对此也有同感。鹿城区是较早实施留地安置政策的地区，但目前对安置留用地管理的政策设计尚不系统和完备。政府在相关政策中对安置留用地的面积指标、位置、土地开发的用途及产业比例、收益分配办法等，做了一些规定，但是在实践中还存在不少问题。村级二、三产留地问题已成为当前经济发展和社会和谐的突出问题、农民强烈关注的热点问题，也是各级党委和政府农村工作的重点问题。当前正值《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（市政府令第101号）出台之后，新老政策共存、衔接的时期，加快对村级二、三产留地问题进行深入研究，尽快制定切实有效、各部门协调一致的政府对策，才能加快促进城市化进程，保持经济持续快速发展，维护社会安定团结。此前社会各界提出的相关建议和研究成果，大多是完全站在农民的立场，从全力争取农民利益最大化出发提出建议和意见，但缺乏全面考察和深入研究鹿城土地征收的实际情况、温州农民的经济社会和文化观、政府行政的法律基础以及温州城乡财政体制和乡村治理结构的特殊性，缺乏一整套涉及各级政府和有关部门协调一致的方案，相关的研究和建议至少在鹿城区域缺乏可操作性，以致最终的结果对农民也不是最为有利。因此，村级二、三产留地问题研究不能仅有良好的主观愿望，更要正视鹿城的客观实际，不能仅有以替农民说话的正确政治立场，更要有来自各级政府和农民、农村的全面真实的调查；不能仅以农民的主观偏好要求政策取向，更要有失土农民问题的长效安置治理机制。同时，由于征地补偿模式反映了征地成本和失地农民利益之间的平衡关系，其设计的科学与否，还会直接影响投资环境，且最终会影响经济、社会的发展速度及其质量。课题组正是基于以上认识，力图从村级二、三产留地政策的来源及变迁研究起步，跟踪观察鹿城区村级二、三产留地政策的实施效果，分析存在的问题以及这些问题产生的原因，在此基础上，针对性地提出对策建议。一、村级二、三产留地政策的来源及变迁我国现行的农村土地征用制度产生于五十年代。建国初期，为经济建设需要，国家建立了土地征用制度，包括正式征用（现在称为“征收”）和临时征用（现在称为“征用”）。1953年，国家颁布了《国家建设征用土地办法》，确立了由征用土地制度。1983年国家把该《办法》修改上升为法规，即《国家建设征用土地条例》，统一征地由此开始。1986年，我国第一部《土地管理法》正式颁布，1998年对该法律进行修改完善，在原有基础上进一步强化国家征地权，改进征地补偿办法，颁发了新的《中华人民共和国土地管理法》，同期国务院出台与之配套的《中华人民共和国土地管理法实施条例》 2004年6月28日 2004年6月28日全国人大常委会对《土地管理法》进行修订，将土地管理法第二条第四款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修订为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”，并将其他条款中的“征用”改为“征收”。这主要是国家宪法已经修订，为使土地管理法中的土地征用制度与宪法规定保持一致而作相应的修改，这次修改虽然尚未涉及《土地管理法》其他内容的修改，就实际操作而言，现在的