走出立法多秩序少地困境.docVIP

PAGE 1走出“立法多、秩序少”的困境——从拆迁类行政案件的立法与法律适用现状出发 田 勇自1990年《行政诉讼法》实施以来，我国行政立法体制日趋完善，颁布了大量的法律、法规、规章以及规范性文件，行政机关的执法水平得到大幅度提高，执法人员的法制意识也不断增强。但与之相随的是，行政矛盾纠纷的数量以及激烈程度却呈日益增长之势。就上海法院系统而言，2009年行政案件数量仅占到收案总数的1%，但是引起的上访案件却占近一半。如果说，行政矛盾纠纷数量的增多是因为近年来行政权的扩张而必然发生的话，那么行政矛盾纠纷的激烈程度则应当随着立法的增多以及行政机关执法水平的提高而有所缓和。事实上，行政纠纷矛盾的激烈程度非但没有随着这些“有利”因素的增加而缓和，相反却表现出上升的势头。同时，由行政矛盾纠纷引发的群体性纠纷、违法暴力事件层出不穷，行政矛盾纠纷的不良影响开始不断扩大和延伸，危害了社会秩序的稳定。本文以上海市浦东新区人民法院2005年-2009年期间审结的拆迁类行政案件为分析对象，试图从拆迁类案件的行政立法和法律适用问题出发，来分析行政领域中“立法多、秩序少”困境的形成原因以及解决路径。一、人类学视角下的现状：似乎谁都不喜欢的拆迁虽然人类学家马尔库斯和费彻尔认为，“人类学者将精力集中于一种不同于过去的整体观（holism），他们不再提出放之四海而皆准的大理论，而是把注意力转向某一具体的生活方式的充分表述”， 乔治·E. 马尔库斯、米开尔·M.J. 费彻尔：《作为文化批评的人类学：一个人文学科的实验时代》，王铭铭、蓝达居译，三联书店1998年版，第45页。但是笔者依然不满足于仅仅表述“某一具体的生活方式” 乔治·E. 马尔库斯、米开尔·M.J. 费彻尔：《作为文化批评的人类学：一个人文学科的实验时代》，王铭铭、蓝达居译，三联书店1998年版，第45页。（一）为何是浦东？为何是拆迁？浦东作为中国改革开放的桥头堡，可以说是各种政策的大试验场。这里既有繁华的陆家嘴金融区域，也有落后但不闭塞的农村区域。飞速的经济发展和城市化进程，使得人们在传统与现代相互交织和博弈的历史进程中，习得关于权利、立法和秩序的基本观念，这点从政府对依法行政的追求和老百姓权利意识的增强可以窥见。而这种从经济发展到制度推进，再到观念演化的循序渐进式的发展路径并非是浦东独有，而是中国改革开放三十多年来摸索出来的具有一定普遍性的发展路径，只是浦东走在了前头。因此，从对浦东这个相对于整个中国算是微观的社会出发，其在发展过程中出现的问题具有一定的普遍性，由而对问题的解决意见也具有普遍的指导性。就本文的主旨——分析行政领域中“立法多、秩序少”困境的形成原因及解决路径而言，选择拆迁作为研究主题有两个方面的原因：一方面，从目前行政诉讼的案件来看，除了治安类 即使在治安类案件中，也有一些系因越级违法信访而引起。、劳动保障类行政案件外，大部分行政案件都与房屋拆迁有关。拆迁行政许可和拆迁行政裁决案件等典型的拆迁行政案件自不必说，房屋登记类案件、信息公开类案件也大多系因房屋拆迁引起，如在房屋登记类案件中，多系因家庭内部在分割拆迁安置房屋过程中发生矛盾而形成对安置房屋登记的诉讼，信息公开类案件则多系因对拆迁本身的不满，希望通过信息公开来寻找拆迁违法的依据；另一方面，拆迁对于大部分被拆迁人来说都是一次性的“终生大事”，有人希望借此改善甚至解决自己、子女乃至尚未出生的孙子女的居住问题，也有人希望借此为拆迁后的生活寻找新的方式， 这个问题在农村的拆迁中尤为显著，对于农民来说，拆迁不仅意味着身份上的转变，即从农民转为居民，更多的是生活方式的转变，原以农业为主要生活方式的农民在拆迁后不得不寻找新的生活方式，若能多安置几套房子，其可以出租，也可以卖掉做其他事情，比如买辆车做出租车司机等。当然也有人希望借此大发一笔横财……总而言之，拆迁不单纯只是开发商或政府与老百姓之间普通的民事拆迁补偿合同关系，城市化进程赋予其更为重要的社会角色，即各种社会问题的“清算器”，清算着“大病问题”、“特困家庭问题”、“独生子女问题”、“知青返乡问题”等等。 即使在治安类案件中，也有一些系因越级违法信访而引起。 这个问题在农村的拆迁中尤为显著，对于农民来说，拆迁不仅意味着身份上的转变，即从农民转为居民，更多的是生活方式的转变，原以农业为主要生活方式的农民在拆迁后不得不寻找新的生活方式，若能多安置几套房子，其可以出租，也可以卖掉做其他事情，比如买辆车做出租车司机等。 在几乎所有的拆迁基地的政策口径中，大病、特困家庭、独生子女、知青返乡等都作为考虑因素，给予额外的补偿。（二）谁都不喜欢拆迁吗？各种关于拆迁的极端暴力事件的出现 影响力最大的莫过于2009年11月1