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当前城乡一体化建设中农村土地承包纠纷案件九大难点问题探讨——以南京法院审判实务为视角 作者:陈晨 王胜 樊荣禧 作者单位：南京市中级人民法院 来源:中外民商裁判网   自国家取消农业税，实施一系列惠农政策以来，农村原有的利益格局被逐渐打破，农村土地尤其是城市周边承包地的潜在价值开始显现，农村土地承包权益纷争日益增多。据南京市中级人民法院民二庭调查统计，近年来的总体趋向是：案件数量逐年递增、调撒比例逐年递减、不予受理或驳回起诉案件逐年增多。虽然经过近些年来的司法裁判，最初出现的矛盾纠纷得到一定程度的解决，也初步形成了一些为社会公众所认同的规则和标准，但随着农村经济改革的不断深入和城乡化进程的不断加快，特别是国际金融危机爆发后城乡一体化发展面临着新形势、新机遇，一些深层次的、与城乡统筹发展伴生伴长的新的矛盾和问题开始显现，不仅困扰着人民法院的司法审判，而且也日益成为制约城乡一体化发展的瓶颈。笔者通过对南京地区近几年来农村土地承包纠纷案件的实证调查，梳理出当前司法实践中较为棘手的九大难点问题加以分析探讨。 一、涉及未开展二轮承包工作地区的矛盾纠纷 问题产生：根据国家统一部署，从1995年开始，全国农村开展了第二轮承包工作。但是，仍有少数地区因当时税费负担较重，农民不愿种田，村组集体没能完全按政策规定完成第二轮土地承包任务。税费改革以后，国家取消了农业税，并对种粮户给予粮食补贴，农村承包地产生较大经济利益，许多弃耕、抛荒的农民便纷纷回乡要地。面对错综复杂的矛盾纠纷和日趋激烈的利益冲突，加之《土地承包法》明确规定承包期内不得调整承包地，村委会已不敢亦无能力重新组织第二轮承包工作，于是，承包问题被搁置，争地矛盾难化解，直至诉至法院。 审判实务：该类问题目前法律尚无明确规定。审判实务中，对于当事人以第一轮承包合同或证书为依据提起的诉讼，一般先告知当事人应续签第二轮承包合同或到有关部门换发新证，如确系未开展第二轮承包工作，多数以不属人民法院受理范围为由，裁定不予受理。 处理难点：首先，根据《土地承包法》规定，农户的土地承包经营权来源于承包合同。第一轮土地承包中，村组集体与农户签订的土地承包合同，承包期为15年，说明土地承包经营权是一项附有期限的权利。第一轮承包结束后，合同期限即届满，农户是否继续享有承包经营权，应根据其与发包方是否续订承包合同而定，因此，在第一轮承包期限届满后至第二轮承包工作完成前，农户并不当然享有原承包地的土地承包经营权，至少其权利处于效力待定状态。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“最高院《2005年司法解释》”)规定，此类案件不属人民法院受理范围。其次，从政策层面看，“增人不增地，减人不减地”是国家一贯坚持的既定政策，“大稳定、小调整”是开展二轮延包工作的指导原则，多数地区的二轮承包都是维持原状，在第一轮承包基础上延长30年承包期。从这个角度看，二轮延包工作只是一种形式，如法院以农民未取得承包经营权为由裁定不予受理，这对于在自己承包地上已耕种20多年的农民来说，是难以理解的。再次，从实际情况看，未开展二轮延包工作的村组地区，纠纷多，矛盾大，隐患深，许多矛盾纠纷与社会矛盾交织在一起，远远超出人民法院在法律层面解决问题的能力。 对策思路：土地承包工作属于人民政府职责范围，建议由政府部门出面组织相关村组集体完成第二轮承包工作，或根据实际情况确认二轮承包继续延包一轮承包合同。 二、涉及农村集体经济组织重新调整承包地的矛盾纠纷 问题产生：国家“增人不增地、减人不减地”既定政策的目的是为了维护农民土地承包经营权的长期稳定。在税费改革前，农村“人地矛盾”是以“人税矛盾”的形式表现出来。因为农业税是跟田亩走，在税费负担沉重的情况下，太多的承包地意味着要负担太多的税赋，所以，农民强烈要求“减人要减地”，村委会则为落实农业税费和恢复撂荒地生产，积极要求“增人要增地”。于是，农民与村组之间矛盾调和的产物——“三年一小调，五年一大调”的土做法便孕育而生。为使这一做法合法化，有些地方在承包合同中明确规定发包方在承包期限内调整土地的权利等。取消农业税费以后，“人地矛盾”在利益的驱动下突显出来，过去那种调和矛盾的习惯做法及其产生的后果使矛盾更加尖锐。地多的农户要求维护现状，地少的农户要求恢复原状，村委会难以平衡各方利益，由此产生矛盾纠纷。 审判实务：南京法院根据江苏省高级人民法院2006年《关于执行中华人民共和国农村土地承包法和最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释若干问题的意见》(以下简称“江苏高院《2006年审判纪要》”)规定：“涉及大面积土地的重新调整或群体