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中国古代宰相制度的演变及其实质分析李荣华(南昌大学　行政管理系,江西　南昌330047)摘　要:秦朝正式确立宰相制度。两汉时尚书台职权大增,逐渐取代三公。魏晋南北朝时,三省制初步形成,经隋朝的发展,在唐初走向了成熟。经五代十国至北宋,二府三司制最终确立。元朝实行中书省一省制。明初废丞相,不久设内阁辅政。明清内阁有名无实。宰相制度演变具有内朝官向外朝官转化、不断压抑相权以加强皇权、职位的设置由实位转向虚位、分权后又注重事权的相对集中的特点。宰相制度演变的原因在于:君权与相权的矛盾;各种政治力量的变化;客观环境的变化。关键词:宰相;宰相制度;演变;实质分析宰相是中国封建国家辅政首脑的统称。宰相制度在古代的政治制度中占有相当重要的地位。它上承皇帝制度下启官僚制度,是古代行政体制的枢纽。宰相及宰相制度对古代政治的稳定、社会的发展、国家的兴衰都起着举足轻重的作用。中国古代的宰相制度从秦朝的确立到清朝的结束,与封建社会相始终,历时二千余年,经历了由开府施政的宰相辅政制向参议辅政机构制的发展演变、由独任型到群任型再到兼任型的发展历程。一、中国古代宰相制度的演变秦朝正式确立了宰相制度,以丞相作为中央行政体制的首脑。秦始皇设丞相、御史大夫、太尉三公,同为宰相之职位。丞相“掌丞天子,助理万机”(《汉书·百官表》),是政务官。御史大夫主管监察百官及掌管群臣章奏,是副丞相。太尉主管军事行政,仅是没有实职的高级爵位,且不常置,是事务官。因为御史大夫为皇帝的耳目、宰相的助手,所以实际上丞相才是真正的宰相之任。因此秦朝实际上实行的是丞相制。丞相、御史大夫分别开府,在府内处理国家军政要务。丞相总领百官、协助皇帝处理政务,地位高,权力大。刘邦建西汉,承秦旧制。西汉初只设置丞相作为宰相官职,后设相国或左右丞相。设相国就不再设丞相,因为常把德高望重的丞相加尊为相国。汉武帝时设位高职虚的大司马,成帝时改御史大夫为大司空。大司马、大司空、丞相三公,都是宰相。哀帝改丞相为大司徒。东汉以太尉、司徒、司空为三公,但此时的三公已无宰相之内容仅剩宰相之空壳。因为早在西汉武帝时,鉴于宰相职权过重,就开始重用内朝近臣,到东汉时,已是“政不任下,好置三公,事归台阁,自此以来,三公之职备员而已。”(《后汉书》卷49《仲长统传》)在宫中主管收发文书的尚书,开始掌管机要,处理政务,侵夺外朝相权,“尚书见任,重于三公”(《后汉书》卷46《陈忠传》)。尚书虽权高宰相,但地位较低,隶属少府。汉代的尚书辅政开后代非宰相辅政之先河。汉代宰相的职权,正如陈平所说:“宰相者,上佐天子理阴阳,顺四时,下遂万物之宜,外镇抚四夷诸侯,内亲附百姓,使卿大夫各得任其职焉。”(《史记》卷56《陈丞相世家》)但具体来看,宰相的职权有:参与国家大政方针政策的制定,选拔、荐举、任用政府官吏,诛杀惩罚违法乱纪的官员,掌管郡国上计,考核监督奖励朝廷官吏,主持朝仪、上奏国事等。由此可见,两汉宰相职权很大,特别是西汉宰相位高权重,是后代宰相望尘莫及的。两汉时期,宰相人数逾百人,大都能力超群,博学多才。宰相的出身复杂多样,如萧何、申屠嘉出身于布衣,周亚夫、窦融出身于功臣豪门世家,刘隆、刘恺出身于宗室。曹魏时,尚书台脱离少府,将办事机构迁到宫外,由内朝官转变成外朝官。尚书台成为独立的中央政务机构,并且成为“朝政之本”(《晋书》卷34《羊古祜传》),总理20余曹,而三公仅是“论道之官”(《三国志》徐邈传》)。“魏晋以下,任总机衡,事无大小,咸归令仆。”(《通典》卷22《职官四》)可见,尚书的长官尚书令和左右仆射,已是名副其实的宰相了。南朝刘宋改尚书台为尚书省。随着尚书台外迁,魏文帝开始重用中书掌管机要、出纳王命。到曹魏晚期,中书权重尚书,中书成了出令机关,尚书成了执行机关。门下在三国时地位日增,到两晋时被委以重任,“万机大小,多管综之”(《晋书》卷45《任恺传》)。尚书、中书、门下三省长官都通称宰相。魏晋南北朝时期,因为朝政基本上由世家大族和权臣所把持,所以宰相具体拥有的权力常常变化不定,往往出现权随人移的现象。总的来说,三省长官交互辅政,三省制已基本形成。隋代多依前代之法,设尚书、门下、内史三省。三省长官分别为尚书令及左右仆射、纳言、内史令,同为宰相。但三省职权的界线划分不清,因为“隋代虽置三公,以官高不除。其秉国均者惟内史纳言,而尚书令无不统,即不预机事,亦称政本之地”(永《历代职官表》卷3《内阁》)。总的看来,三省虽然同时参加运转,然而三省的权力核心却在尚书省。唐承隋制。唐高祖设尚书、中书、门下三省为宰相机构,且三省分工明确。中书出令,门下封驳,尚书执行。三省长官尚书左右仆射、中书令、侍中,都为宰相。唐朝宰相机构的名号和宰相的名称多次变更,历代少见,如尚书省的名号前后七变。遇到较重大的军政事务宰相要到门下省政事堂议政,并逐步形成