丁元竹：公共服务及非营利组织的作用.docVIP

丁元竹：公共服务与非营利组织的作用 为进一步推进我国政府改革，中国(海南)改革发展研究院2004年10月30-31日在海口主办了第50次中国改革国际论坛，此次论坛主题为“建设公共服务性政府——政府转型与中国经济社会的协调发展”。本文是作者论坛提交的论文，并已收录入此次国际论坛会议论文集。文章由中国改革论坛网友情提供，转载务须注明来源。 一、公共管理与非营利组织的角色 公共服务是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进公平地分配社会公共利益的调控活动。［陈庆云：“公共管理基本模式初探”，第31页，载于《中国行政管理》，2000年第8期。］其实，“政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。”“西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”［陈庆云：“公共管理研究中的若干问题”，第24页载《中国人民大学学报》，2001年第1期。］毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中不可或缺的公共管理主体。 公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”［（美）罗伯特·D·帕特南著，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，第120页，江西人民出版社，2001年版。］因此，政府应该鼓励和引导包括非政府的公共组织在内的民间社会的积极参与。《哥本哈根社会发展问题宣言》第27条也强调，“国际社会、联合国、多边金融机构、所有区域组织和地方当局以及民间社会的所有行动者都必须积极贡献各自的努力和资源，以期消除人民间的不公平和缩小发达国家和发展中国家之间的差距，进行全球努力，减低社会紧张，创造更大的社会和经济稳定与安全。”［国家计委社会发展司、外交部国际司：《社会发展共创未来——联合国社会发展世界首脑会议文件选编》，第135页，中国计划出版社，2001年版。］ 当然，正如政府和市场都有可能存在失灵的情况，非营利性组织也有其内在的局限性：从形成基础来看，非营利性组织往往关注于某一特殊领域的问题和利益，这是其形成和发展的主要动力。但也正因此，其视野是相对狭隘的，往往对整体、全局性的问题缺乏敏感，难以在不同利益之间进行有效协调。从发展基础来看，由于资金来源有限，资源动员能力相对政府和市场来说还比较弱小。因此，在处理某些问题的时候，很可能会有力不从心的感觉。从构成基础来看，其判断、政策与行动能力都要受到个人的知识水平、理性结构、个人素质等条件的制约，存在着非营利性组织行政化、官僚化的可能，同样也会存在滥用权力的可能。这就需要在政府、市场和非营利性组织之间建立起一种互相取长补短的平衡关系，为社会整体的进步提供推动力。在承认各种非营利组织相对独立性的前提下，强调社会通过制度化的渠道对国家的监督、控制与参与，同时也注重国家对各种社会团体的保护与促进。 二、国际趋势：非营利组织在公共服务中的作用 非营利组织随着经济发展逐步发育和成熟并成为一种重要的社会力量,这的确是有目共睹的事实。20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，非营利组织都致力于各种社会问题的解决，积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，在现代社会占据十分重要的地位。研究发现，非营利组织不光为社会提供了新的资源配置体制，满足了社会多元化的需求，而且已成为发展的重要力量。美国学者的研究昭示非营利部门的平均规模大约是：占各国GDP的46%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于公共部门就业人口的27%。非营利组织已经成为多元化时代社会发展与改革的生力军。因此，美国霍布斯金大学萨拉蒙教授惊呼：我们正置身于一场全球性的“社团革命”（globalassociationalrevolution）之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。这些团体的激增可能永久地改变了国家和公民的关系，它们的影响已经远远超过了它们所提供的物质服务。 事实上，非营利组织的活动在世界上几乎每一个地方都有着浓厚的历史基础。作为社会组织的基本形式之一，非营利组织的历史十分久远。非营利组织在西方最早出现在17世纪，它的历史至少和近代资本主义一样悠久。而在东方，其历史更加久远。在日本，慈善活动可以追溯到佛教时期，日本第一个现代的基金会——感恩会社（theSocietyofGr