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我国城市地下管线规划管理现状分析 ——一个基于公共管理的视角 内容提要：我国城市地下管线规划管理形成伊始，就已经在规范管理城市地下管线方面发挥着决定性作用。通过分析比较建国六十年以来我国城市地下管线规划管理从初步建立到发展完善的艰辛历程，我们可以明显看到，我国的城市地下管线规划管理已经具有了全面成熟的管理架构和制度规范，已经具备了作为成熟公共管理模式的发展成就，也标志着我国城市地下管线规划管理已经走上了科学管理、规范管理、系统管理的正途，为我国城市地下管线规划管理的未来发展提供了坚实的基础。本文拟从公共管理视角对我国城市地下管线规划管理的发展现状，具体包括城市地下管线规划管理的法制与行政、城市地下管线规划管理的当前发展情况、城市地下管线规划管理的公共政策与公共管理属性、城市地下管线规划管理的政府角色、城市地下管线规划管理的行政体制环境与社会功能等方面展开全面深入的阐述。 关键词：城市地下管线规划管理；法制与行政；公共政策与公共管理；政府角色；行政体制环境与社会功能 总结我国城市地下管线规划管理的发展历程和发展现状，是为了更好地为未来城市地下管线规划管理提供角色认知、身份认知和前景展望。一般来说，城市地下管线规划管理是城市地下管线规划编制、审批和实施等管理工作的统称，包括城市地下管线规划编制管理、城市地下管线规划审批管理和城市地下管线规划实施管理。城市地下管线规划编制管理主要是组织地下管线规划的编制，征求并综合协调各方面的意见，规划成果的质量把关、申报和管理。城市地下管线规划审批管理主要是对地下管线实行审批的制度。城市地下管线规划实施管理主要包括建设工程规划管理和规划实施的监督检查管理等，因此上述三个方面构成了总结城市地下管线规划管理的发展历程和发展现状的依据。但是，这种方式在市场经济体制趋于成熟，改革开放逐步深入的当今中国，又面临着适应性的问题，即在政治体制、经济体制、社会体制等各个方面都进行市场化改革的当下，原有总结依据无法全面囊括所有内容，更不能说明这些变革本身所具备的深刻含义。而公共管理则我们提供了一个新的视角，它不仅为我们总结我国城市地下管线规划管理的发展历程和发展现状提供了良好的工具，而且本身还具有系统性、科学性和公共性，而这正是城市地下管线规划管理必须具备的要求和内在本质。因此，本文从公共管理视角对我国城市地下管线规划管理的发展历程和发展现状进行了分析。 一、我国城市地下管线规划管理的法制与行政 城市地下管线规划作为城市规划的组成部分，依附于城市总体规划，与城市规划的法规体系基本相同，即作为城市地下管线规划行政的依据的城市法律规范体系。 （一）我国城市规划法制建设历史回顾 新中国成立以来，我国城市规划的法制建设大致经历了以下的过程：上世纪50年代，我国学习前苏联的经验，颁布了《城乡规划编制办法》；1978年全国城市工作会议，中央发布了《关于加强城市建设工作的意见》；1984年国务院颁布《城市规划条例》；1989年12月26日，七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发，1990年4月1日，《城市规划法》正式施行；2007年10月28日，十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发，2008年1月1日，《城乡规划法》正式施行。 （二）城市地下管线规划法规体系 ⒈城乡规划法 《中华人民共和国城乡规划法》是国家法律，主要协调城乡空间布局，调整城乡规划与经济社会、城市建设及发展过程中的各项关系。通过它，确立了城乡规划法规与其他法律法规之间的相互关系；确立城市规划编制、审批的各类主体，建立城市规划行政的程序和框架；确定对违法行为的处置方式及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的运作机制。 ⒉城市规划实施性行政法规 主要是根据国家城市规划法建立国家整体的城市规划编制和实施的行政组织及相应的行政行为。其中包括：国家和地方政府的各级城市规划行政主管部门的职责、权力和义务；中央和地方各级行政部门之间的相互关系以及在城市规划实施过程中的相互分工和协作；制定城市规划和城市规划实施管理的基本程序和主要原则；明确政府城市规划管理的操作过程及运作机制的互动关系。如建设部制定的《城市规划编制办法》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《城市黄线管理办法》等。 ⒊地方城市规划法规 地方城市规划法规，由地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合地方社会、政治、经济、文化等方面的具体情况，明确地方城市规划制度的具体框架，划分地方立法、行政、司法等部门之间的分工和协作，用来确定地方城市规划行政管理部门的基本组织和相应的职责权限，明确当地规划编制、实施的具体程序和原则，建立城市规划法规与地方法规之间的相互协同关系，对违法行为处置的主体和相应的量度原则等。如《北京市城市规