中国反贫困策略整合.docVIP

中国反贫困策略的整合 　　从社会政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的药都会有副作用一样。一项政策，即使在刚刚实施时势头很好，给人感觉是解决了大问题，但随着时间的推移，其不足之处乃至负面影响就会慢慢地显露出来。中国的反贫困政策，主要是社会救助和农村扶贫，这两项政策各有所长，但同时也各有所短。只有把这两种政策有机地整合到一起，使之成为同一个大系统中的两个子系统，并且能够做到功能耦合，才能发挥出“1+12”的整体效应来。 　　社会救助政策的优点在于能够把有限的资金用到最需要的人身上，因为任何人想要得到救助，都必须经过法定的“家庭经济调查”。但是，社会救助政策也有其明显的缺陷，因为这项制度实际上并不能够帮助受助者脱贫，因为政策设计的初衷就只是为了保障受助者最起码的生活需要。 　　17世纪初，英国从“需要”出发作“国家济贫”的制度安排时，主要瞄准的对象是没有劳动能力的人，并且为此而设计了一整套行政程序，以确认受助者是因为没有劳动能力而不是因为懒惰。但是在现代社会里，陷入贫困窘境的人，除了因为没有劳动能力，还有可能是因为没有工作机会，譬如失业，而且后者的数量可能远远大于前者。在这样的社会背景下，一味地从“需要”出发给予救助，对受助者个人及其家庭可能并不利。与此同时，对社会的整体利益来说，可能更加不利。于是，从20世纪80年代以来，国际上对于贫困治理，出现了许多新政策，譬如“积极的劳动力市场政策” ，譬如“减贫”和“千年目标”，譬如“工作福利”，等等，无不强调挖掘贫困群体自身的潜力，让他们尽可能地自食其力。 　　无独有偶，中国的扶贫政策也在20世纪80年代不约而同地同步诞生。1982年，民政部首创“农村扶贫”，试图改“被动的救济”为“主动的扶贫”，改消极的“输血功能”为积极的“造血功能”。由于扶贫政策在农村发挥了积极的影响，取得了很好的社会经济效益，1985年，中国政府设“国务院扶贫办公室”，专门管理农村扶贫工作。 　　改革开放之初，中国的贫困人口达2.5亿之多，约占中国10亿人口的1/4。80年代以“大包干”为核心的富民政策将农民的积极性充分调动起来了，到80年代中期，中国农村的贫困人口就减少了一半。1986年，中国政府开始有组织、有计划地在农村大规模推行经济开发性扶贫，国家财政向贫困地区增加转移支付并拨出扶贫专款。中国的农村贫困人口80年代平均每年减少1350万，到80年代末，中国农村的贫困人口减少到3000多万。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，将农村贫困标准提高到625元，贫困人口也相应增加到8000多万。经过7年的奋斗，每年投入100～200亿元。90年代农村贫困人口平均每年减少530万，到上世纪末，中国的贫困人口再次减少到3000万。 　　然而。进入新世纪，中国社会被连续几年“扶贫效果不佳”所困扰：2001年到2005年平均每年只减少112万。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然灾害的影响，贫困人口不降反升，比前一年还多出了80万。 　　经过开发性扶贫，中国的贫困人口在80年代末和90年代末都还“剩下”3000万的事实发人深省：难道这仅是一种偶然的巧合？其中会不会蕴含着某种客观规律。医学上对近视眼有“真性近视”和“假性近视”之分，借用这个说法，是否可以把贫困也分为“真性贫困”和“假性贫困”。“假性贫困”乃是政策失当所致，一旦政策改变，走上正途，农民的积极性被调动起来，扶贫的效率和效果都非常好。另一方面，经过屡屡扶持仍不得脱贫的3000万人则属于“真性贫困”，其中可能还有“高度真性贫困”。因而沿用经济开发的老办法，效果总是不尽人意。 　　经过研究，中国的“真性贫困”群体，大概涉及到3个农村困难群体：其一，农村中的鳏寡孤独；其二，生活在“一方土地养不起一方人”地区的困难群体；其三，生活在自然灾害频繁发生的农村地区的困难群体。很明显，这些困难群体是难以通过“开发性扶贫”的方式摆脱贫困的。 　　无论国际国内，常常会听到一种意见：扶贫就要扶持“最贫困”的个人或社会群体。但是，“开发式扶贫”也不是万能的，实际上，“最贫困”的这一部分人可能是扶不起来的。于是，在2007年前后，由此而产生了一个新的政策思路：即以?_发式扶贫去扶持“可以扶持”的贫困群体；而以农村低保去救助实际上“难以扶持”的贫困群体。 　　与此同时，囿于种种原因，农村低保制度的建设曾经一度推进缓慢。最主要的原因是当时有个认识误区，认为农村有了扶贫，就不需要低保了。2006年以后，扶贫和救助分工的思路逐渐明确，加上地方政府高涨的积极性形成了一种“倒逼”机制，促成农村低保在2007年迅速实现了“全覆盖”。在2010年发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中，写到了农村低保：“2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障