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东北地区城市更新中的问题与对策 　　[提要] 随着城市化和城市现代化的推进，城市更新在城市管理中的地位日益突出。目前，东北地区城市更新中存在诸多问题，引发大量社会矛盾，针对其产生的政治、经济、文化和体制性根源，必须强化城市更新管理中的公众参与，健全评估机构和评价制度，推进官员问责制，增强文化意识，塑造城市文化，提高城市管理者素?|，提升城市管理水平。 　　关键词：东北;城市更新;治理 　　本文系吉林省社会科学院青年项目阶段性成果 　　中图分类号：F29 文献标识码：A 　　收录日期：2018年5月3日 　　城市更新是对城市中衰落的区域，进行拆迁、改造和建设，使之重新发展和繁荣。长期以来，城市更新在城市管理中一直是公平和效率的矛盾交汇点。它既是城市管理的一个焦点，又是城市管理的一个难点。它涉及到城市各方面利益，是东北地区城市诸多社会问题的高发区。 　　一、东北地区城市更新存在的问题 　　（一）对城市旧区与城市更新的理念认识存在部分偏差。东北地区的城市旧区由于当时的历史条件和经济发展状况，导致其规划建设与技术相对落后，整体功能无法满足人民生活的需要，与社会经济文化发展不协调，因而迫切需要完善基础设施、物质环境等。“城中村”是由于我国的快速城市化，城市郊区的农村逐渐被城市包围而形成，东北地区相比较于中国其他发达地区，这一现象并不明显。对城市旧区和“城中村”需要辩证认识和正确对待，并以最佳的方式去决定是否需要进行更新、如何更新。 　　（二）多方主体利益难以协调平衡。基于东北地区部分领导对地方经济的政绩导向、一定程度的地方保护主义、行政管理体制的条块分割等因素，在集体土地上无序开发、违法建设的现象较为严峻，行政执法的难度和阻力很大。东北地区征用集体土地的模式存在一些缺陷，例如在收益分配方面，地方政府除了对原来的集体经济组织和村民进行一次性补偿，土地的潜在收益如何核算和再分配，如何进一步解决农民出路和发展农村集体经济，在征地补偿远远低于非法转让土地、违法开发建设的收益的情形下，农民为了保障和提高自己的经济收入，往往选择违法建设私房出租或者拒绝拆迁改造。此外，一些开发商利用其对资本、市场、信息的优势地位拿到城中村开发项目，并将容积率提得很高，进而获得巨额利润，也牺牲了城市空间品质，公共利益受到极大损害。 　　（三）更新的强度幅度难以合理把握。如何合理把握城市更新的强度幅度，需要政府决策者与公众之间加强沟通，达成共识。而在具体实施中，政府决策者和公众之间很难有效沟通，公众的利益诉求存在差异性，而政府决策者从宏观角度对城市更新进行部署执行，与公众利益的一致性很难达成。如何在沟通中解决城市更新中的问题？以及如何平衡双方的矛盾问题？协调度如何把控？用怎样的方式方法与公众进行沟通？这些都是城市更新中要认真解决的问题。例如，东北部分城市通过综合整治、功能改变等不涉及整体拆建的方式进行城市更新，细化并严格限定了可以申请进行拆除重建的情形。 　　（四）更新的主体选择存有一定的争议。针对东北地区不同类型的城市更新项目，可能有不同的实施主体。无论是政府主导的更新改造还是权利人自行改造，均可能引入市场进行运作。对于资金量不高的综合整治、微改造类型的城市更新项目，一般采用权利主体自行实施、政府组织实施等方式，争议相对不大。但对于拆除重建、全面改造类型的城市更新项目，因资金量大、利益主体多，对实施主体的选择可能会有一定的争议，尤其要避免企业与政府合谋损害公众利益、公共利益的现象。 　　（五）更新的资金筹措使用与激励政策不完善。城市更新的资金费用如何承担、筹措与使用，涉及各级政府、基层组织（社区或村）、公众乃至社会资本方等多方主体。目前在东北地区，资金的来源主要有政府专项资金、更新改造政策性信贷资金、融资地块出让金收入、社区权利人自行筹措资金、社会融资、社会捐赠等。但也有些问题亟待进一步规范和解决，如政府资金如何分配、如何提高资金的使用效率等。 　　（六）历史文化保护的力度尚待提升。文化底蕴是一个城市的特色，也是城市竞争优势的关键因素之一。城市的历史文化遗产记录了不同时期文明的发展脉络和历史信息，是历史传统和精神成就的载体。它体现了城市的特色和个性，是城市底蕴和魅力所在。尽管东北地区的城市地方性法规中也明确规定城市更新应保护传承历史文化，但在具体实践中如何把握和操作，尚需政府、公众以及城市更新的实施者共同努力与良好合作。 　　二、原因分析 　　（一）文化观念和城市管理者的素质。东北许多城市在更新中成片地推倒重来，整街区地拆光重建，将高楼大厦当作现代化的标志，把变化混同为发展，误认为变化就是发展。城市更新成了积木，随意搭建或推倒重来，以至于一些城市多年像个永不竣工的大工地。从发展观的角度看，是毁掉存量财富，换来增量财富;只有变化，没有发展