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公共政策问题确认中政府行为研究前在预设 　　摘要：公共政策问题确认是公共政策过程的逻辑起点。对作为重要政策主体的政府在这一环节中的作用和行为倾向进行研究是当下政策研究的一个热点。科学研究总离不开一定的理论前在预设，在现阶段，对公共政策问题确认中政府的行为进行研究应该建立在公共政策问题的稀缺性假设、代议制下委托人代理人之间的信息不对称假设、政府的“经济一道德人”假设三个基本的前在预设的基础上。 　　关键词：公共政策；公共政策问题；政府行为；前在预设 　　中图分类号：D693.09　文献标识码：A　文章编号：1009-9107(2011)01-0094-05 　　 　　公共政策是政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。在制度经济学家看来，公共政策是由公民们集体选出的代理人的活动，其目的是要造就一种秩序，这种秩序能使个人有很好的机会去获取他们所希冀的事物。公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。从这一角度讲，公共政策是社会发展过程中最基本的制度供给之一。目前，中国正处在传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期。几乎所有重大改革措施都是通过公共政策的出台来推动。而政府是公共政策问题确认过程中的一个极为重要的因素，并且是关键性或决定性的因素。因此。近年来越来越多的学者从不同的角度对转型期公共政策问题确认中的政府行为进行了研究，并对其中存在的问题及其解决对策做出了有益的探讨。 　　然而，如同任何领域的科学研究一样，对政策问题确认中政府行为的研究应当遵循科学的方法论，否则就很难得出令人信服的结论。在这其中，最重要的就是对作为分析基础的理论前在预设的梳理。科学研究总离不开一定的理论前在预设，它们常常成为某个系统理论的逻辑支撑或逻辑起点，政策分析也不例外。笔者认为，对转型期公共政策问题确认中的政府行为进行分析，应该建立在三个基本的理论前在预设上。 　　 　　一、公共政策问题的稀缺性假设 　　 　　“稀缺性”一词来源于经济学，资源的稀缺性是经济学研究的一个基本前提假设。它认为人的欲望和由此引起的对物品和劳务的需要是无限多样、永无饱和之日的。另一方面，用来满足这些无限的需要的手段，也就是用来提供这些物品和劳务的生产资源是稀缺的。这里所说的生产资源的稀缺性，既不是指这种资源是不可再生产的或可以耗尽的，也与这种资源的绝对量的大小无关，而是指这样的事实，即在给定时期内，与需要相比较，其供给量是相对不足的。如果资源是无限的，生产什么、如何生产和为谁生产就不会成为问题。正是由于资源的稀缺性，节约才成为必要，才产生了研究如何使用有限的相对稀缺的生产资源来满足无限多样化需要的经济学，才产生了如何有效地配置和充分利用资源这个基本的经济学问题。所以，经济学家说：“没有稀缺性问题，也就没有经济学。经济学实际上就是研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题。” 　　人类社会的现实客观地告诉我们，有着无限需要的人生活在一个资源稀缺的世界上，永远面对着纷争与不幸。资源不可能丰富到人人自由取用的程度，人们所能做的只是减轻不公和匮乏，缓和冲突，而不可能彻底消除它们。公共政策作为政治系统的输出物，是一种正式的制度安排，其基本功能在于及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。公共政策是对社会资源和利益的权威性分配，其本质是社会利益关系的集中反映。而作为公共政策过程的起点一公共政策问题的确认实际上是一个利益表达与利益选择的过程。一个社会在一定时期内的利益表达可谓多矣，而真正能被政府选择并成为公共政策问题的利益表达则少之又少。公共政策问题是任何一项公共政策的逻辑起点，一个公共政策问题的确认标志着一项利益表达被政府选择，有了被落实的机会。利益表达的无限性与利益选择的有限性决定了公共政策问题的稀缺性。 　　人类的社会活动是在稀缺的环境中为了满足自身的需要而在人们的相互关系中展开的。相对于人类欲望的无限性而言，一定时期内公共政策问题的确认只能是一个既定的或有限的量，任何一个既定的量与无限性相比，总是不足的，由此公共政策问题便具有了稀缺性。正是公共政策问题的稀缺性这一事实引起了在公共政策问题的确认过程中谨慎地权衡比较各种利益表达并加以选择的必要性。 　　 　　二、代议制下“委托人一代理人”之间的信息不对称假设 　　 　　“代理问题”是当代西方经济学企业理论中的一个核心概念。它主要是指在企业的所有权与经营权分离的情况下，一家公司的所有者(也叫委托人，Principal)雇用职员，由经理们(也叫代理人，Agent)在属于股东的商务组织中负责日常经营。在这样的情况下，如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着“理性的无知”，因而自己能采取机会主义行