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公共问题界定政策研究新视角 　　摘要：传统的政策规划与政策分析研究，很少将注意力放在公共问题的本质及界定上。从上世纪八十年代起，一些美国公共政策研究学者开始将目光转向关注公共问题的界定方式与政策分析各个环节的关系。这种通过公共问题界定来分析政策过程的视角，对理解议程变化、政策变迁、政策评估等方面都具有重要意义。 　　关键词：公共问题；问题界定；政策研究；政策过程 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0042－03 　　 　　传统的政策科学研究，主要的分析视角是政策过程阶段论。政策科学的创始人拉斯韦尔(Lasswell)将它划分为七个阶段：(1)信息，(2)建议，(3)法令，(4)试行，(5)执行，(6)终止，(7)评估。而后，德里翁(Peter Deleon)、布鲁尔(Gary Brewer)、安德森(Andersun)等人均对此模型作了一定程度上的创新或修正，然而却共同忽略了公共问题本质与界定上的研究。作为公共政策逻辑起点的公共问题，被当作“既定的事实”。从上世纪八十年代起，尽管政策科学仍大体停留在政策过程阶段论的分析范式，然而一些学者逐渐将视线转移到“前政策分析”阶段，即探讨政策问题的本质及界定方式与政策过程的关系。这种问题界定的分析视角，虽然来自于社会学，然而却能帮助政策分析者很好地理解议程建立、政策变化以及政策终止等政策过程中的难题。 　　 　　一、研究问题界定的重要性 　　 　　在被问到只用一个小时该如何拯救世界时，阿尔伯特?爱因斯坦这样回答：“我将花费55分钟去给问题定义，而用另外的五分钟将它解决。”著名的教育心理学家杜威也说过：“问题的良好表达等于解决了一半。”可见，在任何领域，问题界定对于学科研究都具有十分重要的意义，政策科学当然也不例外。 　　然而自上世纪五十年代初政策科学诞生以来，公共问题作为公共政策的逻辑起点，其本质与界定研究在近三十多年的时间里遭到了忽略。这是与传统政策科学以实证主义方法论为基础、以政策过程阶段论为分析视角分不开的。公共问题被当作是既定的，政策科学的目的就是探讨如何缓解乃至根除它。于是，在公共问题复杂多变、对问题的认识模棱两可的情况下，美国联邦政府在上世纪五六十年代以“伟大社会”、“向贫穷开战”为号召，制定了一系列雄心勃勃的公共政策，但绝大多数并没有实现预期的效果。在学术界，为了让政策科学更好地服务于政府决策者，政策研究的重心从政策制定转移到政策评估，从政策执行过渡到政策终止，却始终没有寻找到解开“政策失效”的钥匙。 　　在这样的背景下，一部分学者逐渐将耳光转移到“前政策分析”阶段，即公共政策问题自身的本质与界定上。随着学者们对政策问题研究的深入，问题界定对于整个政策过程的重要性得到了越来越广泛的认可：我们失败了，更多是因为我们解决了错误的问题，而不是因为我们用错误的方案来解决正确的问题。因而，对于政府部门来说，要想制定正确的公共政策，并且在执行过程中实现预期的效果，首先应该对公共问题作出正确的界定；而对于政策分析者，问题界定则是研究政策变迁、建议议程方案、预测政策效果的一个好视角。 　　 　　二、公共问题界定的内涵 　　 　　要想把握公共问题界定的内涵，首先要分清状态、问题与公共问题这三者之间的联系与区别。状态是客观存在的，它是事情的总体状况，是某一给定时间里的环境综合物。因此，状态可能是好的，也可能是坏的。问题是需要解决的困难情形，它是与预设标准或期望之间的意外的和没有想到的偏离。因此问题可以看作为应然与是然之间的差距。而公共问题则是“一种状态或情形，它在人们之间制造了需求或者不满意，并寻求政府行动来加以缓解或补偿。”可见，并不是所有的问题都是公共问题。 　　正如对公共问题的定义尚没有达成一致性，学界在问题界定内涵上的认识也是如此。汉伯格(Hanberger)在他的一篇研究政策问题的文献中给出的综合性定义为：“给公共问题定义是指对需要处理的集体问题或挑战加以概念化的行为。它涉及到动员其他人以某种特定的方式来看待问题与解决方案。”鲍茨(Portz)则认为问题界定乃是对现存环境不满意的一种表达。而研究公共问题界定的两位专家柯勃与考夫林(Cobb andCoughlin)则是从社会冲突的视角来看待问题界定方式。与前面多数学者有较大不同，Stone则认为“问题界定的本质则为一本随意性的小说，政治活动家在其中将复杂的情况转化为可以通过人类行动加以解决的公共问题。” 　　可见，学者们在公共问题界定的内涵上已作了很大的努力，尽管尚没有达成共识，然而学界一般都接受柯勃与艾尔德(cobb and Eider)在1983年为政策问题设定的权威性定义：“政策问题不是简单的既定事实，也不是现实状况的问题，它们乃是解释与社