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欧洲对外行动署的法律定位与机构设计 叶 斌 2013-2-6 9:57:16　　来源：《欧洲研究》(京)2012年4期 　　【英文标题】The Legal Status and Institutional Structure of the EEAS　　【作者简介】叶斌，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。　　【内容提要】欧洲对外行动署(EEAS)是《里斯本条约》在对外关系领域中的重要机构创新之一。本文从欧盟法的角度对欧洲对外行动署进行认知和解读，讨论不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色，体现这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程，从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次，分析欧洲对外行动署“功能自治”特征，比较它与欧盟其他机构的区别，探讨它在欧盟机构平衡中所处的位置；再次，文章讨论欧洲对外行动署的权力范围，分析它在哪些领域发挥作用。目前，EEAS的法律定位并不十分清楚，其架构具有过渡性，要达成欧盟对外关系领域中的一致性目标，还需要在成员国意愿的支持下做进一步的机构创新。　　【关 键 词】欧洲对外行动署/欧盟/对外关系/内部机构/法律定位　　作为欧洲一体化进程中的重要里程碑，《里斯本条约》对欧盟对外关系领域进行了数项机构创新，除去正式将欧洲理事会(European Council)纳入经欧盟基础条约确立的七大机构，设立欧洲理事会常设主席和欧盟外交事务与安全政策高级代表(HR，以下简称“高级代表”)之外，条约还特别要求设立“欧洲对外行动署”(European External Action Service，EEAS，亦译为“欧盟对外行动署”)作为一个新的欧盟外交机构，赋予其协助高级代表的职能。2010年7月26日，欧盟理事会最终批准《建立欧洲对外行动署的决定》。2010年12月1日，在《里斯本条约》生效整整一年后，欧洲对外行动署成立并正式开始运作。　　欧盟对外关系领域的行动曾经一直根据不同的原则和方式，由不同的部门主管，例如共同外交与安全政策(CFSP)采用政府间主义方式；对外贸易采用超国家方式，由欧盟委员会管理；对外关系的其他方面，则根据条约的不同规定，分别由欧盟的不同机构主管。①欧盟对外行动领域的分散机制常常导致其对外政策缺乏一贯性和一致性，削弱了欧盟在国际舞台上发挥的能力。为此，《里斯本条约》的改革重点之一就是整合这种分散的体制，进行机构创新，加强欧盟对外关系的一致性与协调性。欧洲对外行动署正是欧盟整合内部分散体制的产物，建立这个全新机构的目的，是为了提高欧盟在对外关系领域的行动能力，促进欧盟形成更有效的对外政策，并且协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。②　　在《里斯本条约》生效之前，外界就一直对欧盟对外代表性和行动能力提出质疑，其中最为著名的是30年前基辛格“打电话给欧盟，电话拨给谁”的疑问。与一个主权国家政府部门明确的对外代表性和积极的行动能力不同，欧盟的各个机构和部门在不同的政策领域和不同的层级上分别代表欧盟，而且，由于政策领域的复杂分类及其本身的权力分配和成员国与欧盟之间的界权并不十分清晰，往往给外界理解欧盟的机构运作造成了困扰。对于欧洲对外行动署这个新生外交机构，它与欧盟其他机构是什么关系，它在欧盟对外行动中起什么样的作用，具有什么样的行动能力，人们同样提出了质疑。③　　本文尝试从欧盟法的角度对欧洲对外行动署这个新外交机构进行认知和解读。透过法律层面的解读，可以发现不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色，理解这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程，从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次，分析欧洲对外行动署的特征和性质，比较与欧盟其他机构的区别，探讨它在欧盟机构平衡中所处的位置，特别是具有什么样的法律地位和诉讼资格；再次，文章讨论欧洲对外行动署的权力范围，分析它可以在哪些领域发挥作用。本文旨在通过法律定性分析，为不同学科研究欧盟对外关系、理解欧盟运行机构提供一种不同的视角。　　一 欧洲对外行动署的缘起　　建立欧洲对外行动署的想法，产生于十年前由吉斯卡尔·德斯坦(V. Giscard dEstaing)主持的欧洲制宪大会(European Convention)。2002年6月，在欧洲大会进入尾声之前，大会主席团开始着手有关欧盟机构的讨论。当时，设立“欧盟外交部长”这一职位的讨论非常激烈，时任德国副总理兼外交部长约施卡·菲舍尔(Joschka Fischer)被视为这一职位的热门人选。6月12日，在菲舍尔的推动下，大会在草案初稿第Ⅰ-27条下加了一个注脚，提出建立一个联合的“欧洲对外行动署”(a joint European External Action