土地使用及土地产权制度.docVIP

土地使用和土地产权制度 一、关于土地产权与土地登记 土地产权制度的构建与完善、土地产权的确权与登记，是与土地使用密切相关的基本问题，本次研讨会上，两岸专家给予了高度关注。 1．大陆土地公有制下的土地产权问题 大陆与会专家提出，完善国有土地产权制度及产权主体间的收益分配关系，是实行最严格土地管理制度的重要基础。大陆实行土地公有制度，按照《宪法》规定，城市市区的土地属于国家所有，各级政府作为公共管理者，同时还担负着国有土地所有权主体的角色。因此，随着大陆市场经济体制的不断完善，国有土地有偿使用使得土地资产特性充分显化，地方政府由此获得了大量土地收益。但是，随着土地收益的增加，中央政府和地方政府在土地收益分配上的矛盾也开始显化。从土地出让金的分配关系看，中央政府与地方政府的分成比例从1989年的“四、六开”、1990年的1：19到1994年中央政府分文不取。新增建设用地土地收益的分配原是抑制地方政府占用耕地行为的重要手段，但从1997年提出的全部上缴，下降到1998年的中央与地方的“三、七开”。从本质上说，中央政府与地方政府在土地收益分配关系上的变化体现了作为国有土地产权主体之间的利益矛盾，因此，完善土地产权结构是解决目前地方政府大量征地、占地、出让等问题的关键。 有大陆专家指出，随着大陆市场经济的发展，国有土地市场的逐步发育，上个世纪70年代末80年代初，大陆开始进行国有企业改革，其中必然涉及国有企业原划拨土地使用权的处置问题。在国有企业改革过程中，处置好国有土地资产，不仅可以显化土地资产价值，增大国有资本，促进产业结构优化升级，还可以分流安置企业职工，维护社会稳定。从总体上说，国有土地资产处置有六种方式，即出让、租赁、作价出资、授权经营、保留划拨等。目前仍然还存在着土地有偿使用政策未全面实现、土地市场化程度较低等方面的不足，尤其是如何结合不断调整的经济政策及企业政策，完善国有企业改制的土地资产处置政策，是十分重大的政策性问题。因此，建议缩小划拨政策的适用范围，对采取授权经营和作价出资（入股）方式处置土地资产的改制企业应加以限制；扩大出让和租赁政策的适用范围；协议出让和划拨供地的公示制度，逐步实行工业用地的招、拍、挂制度。 城市的旧城改造与拆迁必然涉及土地产权关系的变化，并由此带来土地收益分配格局的变化。有大陆专家指出，旧城改造过程是国有土地被收回并再次供给新的用地者的过程，由于存在着土地收回权的行使范围扩大化、拆迁补偿缺少对国有土地使用权的补偿、收回国有土地使用权与供地程序倒置等缺陷，现行土地制度难以适应城市建设拆迁中土地权利变化的需要。从改革的要求看，国家应明确城市建设拆迁中拆迁户的土地财产权利、对公共利益需要作出司法解释、规范政府行驶土地收回权的范围、将土地利用审核纳入城市建设拆迁程序。 大陆实行农村土地集体所有制度，农村土地所有权、使用权及经营权相分离，在城市国有土地市场由政府垄断的背景下，农村集体土地流转已成为大陆土地产权制度下特有的现象。有大陆专家在回顾20世纪50年代以来大陆农村集体农业用地以及建设用地流转的历程基础上，认为当前大陆农村集体农业用地流转的主要类型有：转让、转包、互换、入股、信托、租赁、荒地拍卖等，农村集体建设用地流转的主要类型有：出让、出租、转让、入股、合营等方式。由于目前大陆法规对于集体建设用地进入市场还存在诸多的限制，在城乡统筹发展的大背景下积极推进城乡土地市场一体化、解决城乡土地市场的“两张皮”问题，这还需要吸收相关国家和地区在土地市场方面建设的经验与做法，并在长期的市场建设过程中不断完善与发展。 有大陆专家提出，目前农村地区社会保障体系尚未建立的条件下，大陆农村土地的社会福利性特点日益明显，客观上土地正在承担着农民的社会保障功能。在不断提高土地资源配置效率、促进农村经济社会发展的同时，也带来了农民土地权益保护、农村妇女土地权益维护等问题。尤其是在农村社会保障制度不健全的情况下，农民丧失土地这一“命根子”后，必然导致较为严重的社会问题。大陆在征地制度改革中实行了“以土地换保障”的做法，是一个有益的探索，但如何进一步完善农业劳动者、城市农民工以及失地农民的社会保障制度，除了进一步明确农村土地产权关系、权利主体，维护农民土地权益外，还需要就相关政策作进一步探索。 2．台湾土地私有制下的土地使用制度选择问题 在土地私有制度条件下土地使用规划的制度选择，一直以来都是学者们争论不休的议题，传统的制度讨论与分析，往往局限于二元论的讨论（政府或市场），而无法帮助人们对制度有更深的了解以探寻其他制度的可能。针对台湾地区土地私有制度的现状，有台湾专家利用新制度经济学的理论与方法，跳出传统上对土地利用制度讨论的限制，扩大对土地利用制度的理解与其他可能的制度选择。具体来说，运用新制度经济学的交易成本经济学与财产权理