环境行政处罚规制功能之补强.PDFVIP

　　环境行政处罚规制功能之补强 谭 冰 霖  内容提要：行政处罚是环境规制的基础性手段，应注重其规制功能的发挥。环境行 政处罚的规制功能包括法律威慑、风险预防和生态恢复三个维度，我国现行法制在 这些方面尚存结构性缺陷。补强其规制功能的具体路径是：在法律威慑维度，在环 境罚款中引入不法利益追缴制度，不法利益追缴属于法定罚最高幅度以上、不法利 益总额以下的加重量罚，其 “不法利益”应同时涵盖消极利益和积极利益两个层 面。在风险预防维度，应通过不确定法律概念赋予行政机关一定的判断余地，一方 面，运用类推、预估和降格证明标准的方式判断事实性风险的不确定概念；另一方 面，运用分量公式对价值性风险的不确定法律概念作出妥当的利益衡量。在生态恢 复维度，要正确认识行政权在生态恢复中的主导作用，从理论上证成生态恢复责任 能够作为行政处罚的法律定位，并从直接性恢复、替代性恢复和恢复性罚款三个方 面构建系统化的生态恢复行政处罚责任形式。 关键词：环境行政处罚　环境规制　环境执法　风险预防　生态恢复 　　当下中国，面对日益严峻的资源环境约束和社会主要矛盾的变化，强有力的政府规制 成为环境治理的关键举措，并承载着强烈的社会期待。在环境规制的工具箱中，基于命令— 控制的行政处罚是其中最为基础的手段，因为其 “代表了执法的后果，也决定了执法的效 〔１〕 〔２〕 果”。 然而，严惩重罚之下，我国大气、水、土壤污染的治理成效仍难言理想。 这意 味着环境行政处罚并未有效发挥其规制功能。 　　环境行政不单纯是防止危害的消极活动，还具有保护公众健康、维持生态环境永续发  中南财经政法大学社会科学研究院副编审。 本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目 （２０１８）“新时代环境规制工具创新的行政法研究”的阶段性成果。 〔１〕 ［美］詹姆斯 ·萨尔兹曼、巴顿 ·汤普森：《美国环境法》，徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社２０１６年版， 第７０页。 〔２〕 ２０１６年，我国各级环境保护部门下达行政处罚决定 １２．４万余份，罚款总额６６．３亿元，同比分别增长２８％和 ５６％。但是，全国７５．１％的城市空气质量仍然超标，土壤污染总超标率高达 １６．１％，８．６％的地表水为劣 类， Ⅴ “较差”“极差”级地下水占６０．１％。参见 《２０１６年中国环境状况公报》（环境保护部２０１７年５月３１日主持 发布）、《全国土壤污染状况调查公报》（环境保护部、国土资源部２０１４年４月 １７日发布）。 ·１５１· 法学研究 ２０１８年第４期 〔３〕 展的积极目的，主要关注整个社会的环境公益而非个人权利， 因而更需强调规制的能动 性和公共性。然而，在传统的行政法框架下，无论是一般行政处罚抑或环境行政处罚的研 〔４〕 究，都主要聚焦于行政处罚的概念化属性与合法性控制， 对其应当具备何种规制功能以 〔５〕 及如何有效发挥规制功能则鲜有涉及。 本文尝试勾勒环境行政处罚的规制功能定位，检 讨现行法制的缺失，进而从威慑、预防和恢复三个维度提出补强其功能的法律路径。 一、环境行政处罚的规制功能：应然与实然 　　与公法中的功能主义一脉相承，政府规制 “乃是用来实现一套特定目的的，这些目的 〔６〕 就是与能动性国家的目标紧密相