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地方政府性债务新规对银行风险管理影响分析 　　摘 要：银行贷款是地方政府主要的融资模式，党的十八大以来，中央密集出台了一系列关于地方政府债务管理体制改革的措施，这将对地方政府债务融资模式及存量地方政府债务安全产生重大影响。本文对我国地方政府债务管理体制改革相关政策进行梳理，分析在新常态背景下银行关于地方政府债务风险管理面临的挑战，包括银证合作模式的转变要求风险管理的创新、新项目运作模式导致风险管理难度加大、存量债务清理存在风险隐患等，并提出相应建议。 　　关键词：地方政府性债务；银行；风险管理 　　一、地方政府债务基本情况 　　2013年12月30日，审计署发布全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17 亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。举债主体方面，融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，银行贷款是地方政府最主要融资模式，但部分中西部地方政府BT、信托等“影子融资”快速增长，政府债务或有风险较大。 　　2014年至今，国务院陆续颁布了新《预算法》及《关于加强地方性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）等多项旨在加强地方政府债务管理的政策文件（见表1）。从法律和制度层面，理顺了地方政府存量债务的偿债责任，规范了增量债务的举借方式，严格限制了地方政府依托融资平台的传统融资模式，我国已初步建立起地方政府债务管理的制度框架。 　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称《意见》），明确建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，剥离融资平台政府融资职能，建立规范地方政府融资机制，存量债务也将分门别类管理和偿还。《意见》明确了政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得退给政府，政府融资平台将进行转型，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。 　　自财政部宣布地方政府发债置换存量债务以来，截至2015年7月末，33个省（区、市）今年累计发行326只地方债，发行面额合计1.43万亿。其中公开发行1.15万亿，定向置换发行2741亿元。目前发行的地方政府债券，期限包括3、5、7、10年，加权平均期限约为6.5年，而2013年6月底的审计结果显示，当时地方政府债务的平均期限约为2至3年。通过发行更长期限的债券，减轻了未来几年地方政府的偿债压力。对于银行部门，将其持有的风险资产置换为有政府信用支持的债券，短期内降低了平台贷款违约风险，节约资本占用，腾挪出部分信贷空间。 　　二、银行关于地方政府性债务风险管理面临的挑战 　　政策新规的出台，标志着我国地方政府性债务风险管理进入“标本兼治”阶段，传统的银政合作模式受到较大冲击，同时我国经济处于新常态，地方政府偿债压力加大，也给银行风险管理工作带来巨大挑战。 　　（一）新常态下地方经济发展不平衡，政府偿债压力加大 　　经济处于下行期，地方经济发展速度降低，地方财政收入增速持续回落，财政收入的减少和民生领域刚性支出上升的矛盾，导致存量平台贷款的还本付息存在隐患。 　　1.地方经济发展速度降低 　　2015年1季度我国GDP同比增长7.0%，较去年同期下滑0.2个百分点，创下2009年来最低，图1为2014年1季度至2015年1季度31个省（区、市）GDP同比变化情况，从纵向来看，除浙江外，其他30个地区GDP同比增速较上季度均有一定程度下降，其中辽宁、海南、新疆、陕西、山西、河南降幅在2个百分点以上。从横向看，重庆GDP增速10.7%领跑全国，重庆、贵州、西藏增速超过10%，18个地区超过全国平均增速；辽宁增速1.9%，为全国最低。 　　2.地方财政收入情况 　　2015年1季度全国财政收入10691亿元，同比增长5.8%，其增速为除2009年之外，20余年来最低点；全国地方财政收入20937亿元，同比增长7.5%，增速比去年同期下降4.3个百分点。图2所示，辽宁、黑龙江、新疆、吉林增长率为负增长。 　　（二）银政合作模式的转变要求风险管理的创新 　　由于地方政府及其所属部门既不能向银行直接举债，也不能为企业债务提供担保，导致部分业务无法按原有模式继续开展。直接举债方面，土储、交通厅等事业单位不能继续作为借款主体，同时，地方政府不得通过平台公司举借政府债务，且由于委托代建已明确归入政府债务，也不能通过委托代建模式开展业务。提供担保方面，地方政府为平台公司等企业法人提供担保都是违法行为。传统业务模式难以为继的情况下，银政合作模式、信用结构需重新设计，这就要求银行风险管理不断创新，以适应新模式、新项目的风险管