基于禁限开发区生态补偿科层产权设计.docVIP

基于禁限开发区生态补偿科层产权设计 　　摘要：生态资源产权配置不合理是导致禁限开发区生态资源不可持续利用的症结所在。首先对不同初始权利界定条件下的居民行为选择和生态补偿方式进行了探讨，认为在禁限开发区居民拥有开发权的条件下，社会应对居民的损失进行补偿；而在全民拥有环境权的条件下，社会可以对居民的开发行为征税，以用于保护生态环境。随后，基于对目前我国禁限开发区已实施的转移支付制度以及禁限开发区对居民生活的现实影响的考虑，认为现阶段的禁限开发区应实施生态补偿，提出了保障禁限开发区开发权又重视全民环境权的“产权科层结构”，以完善我国生态资源产权制度，实现禁限开发区设定的目标。 　　关键词：禁限开发区；初始产权界定；生态补偿方式；产权科层结构 　　中图分类号：F205 　　文献标识码：A 　　文章编号2014 　　一、引言 　　2010年，为了实现经济开发与生态环境的协调发展，国务院从生态环境资源承载力的角度，在颁布的《全国主体功能区规划》中设定禁止开发区域和限制开发区域中的国家重点生态功能区，并规定了与区域相匹配的管制措施，如禁止开发区“严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰”，限制开发区“做到天然草地、林地、水库水面、河流水面、湖泊水面等绿色生态空间面积不减少”等。这种实质上的“行为约束”因禁限开发区初始产权安排的不同，对当地政府和居民原有的行为产生了不同影响。管制措施实施前，若禁限开发区拥有当地生态资源的开发权，那么管制措施对开发利用行为的控制、对初始产权的限制必须予以补偿；若全民拥有环境权（禁限开发区没有开发权），那么管制后当地必须为已有的生态资源破坏行为承担成本，对已造成的生态负外部性进行内部化即缴纳税收。 　　换言之，禁限开发区初始权利的不同影响着《全国主体功能区规划》实施后针对当地政策设置的不同，即是开发权下的补偿还是环境权下的征税？而根据生态资源除部分集体所有外、属国家所有即全民所有的宪法属性，人人都是所有者但又不归属于特定个人的生态资源产权主体虚位和责任主体虚位，使得这一问题变得更加复杂。本文试图从禁限开发区生态资源产权界定的不清晰现状出发，揭示不同初始产权安排下禁限规制政策对当地开发行为、外部性内部化途径的影响，提出有利于生态资源保育的禁限开发区产权科层结构，为生态资源产权制度的全面深化改革提供建议。 　　二、禁限开发区初始权利分类 　　保障国家生态安全是禁限开发区设置的战略目标，严格控制生态资源破坏是禁限开发区的主要任务体现，而外部性是导致生态安全威胁以及生态环境破坏的重要原因，已经是资源与环境经济学中的共识（P65-66）。根据科斯理论，要解决禁限开发区生态资源的外部性问题，必须首先明确禁限开发区是否有采取某种行为并造成相应后果的权利，亦即禁限开发区生态资源的初始产权界定。根据生态资源的经济价值与生态系统服务价值相矛盾的天然属性，禁限开发区生态资源初始产权界定的关键是解决开发权与环境权的权力之争。 　　（一）开发权与环境权 　　生态资源的开发权包括土地开发权、渔业捕捞权、伐木权、采矿权、生态资源收益权等，是使用生态资源并获得经济价值的过程，是使用权和收益权的合称，也是一种财产性权利。国外关于生态资源开发权的研究主要集中于土地资源，即土地开发权（Land Development Rights），包括开发地或其上建筑物的面积、密度、容量和高度等，是一种与土地所有权分离并得到完整界定的财产权。在美国、英国、加拿大、日本等发达国家土地开发权已存在多年，分为国家所有和私人所有，要想实施开发项目就必须获得土地开发权；而若要在私人拥有开发权的土地上提供环境保护等公共产品就必须向私人购买开发权。国内目前还未设置生态资源开发权，但规定可以通过向资源所有人支付对等价等方式获得土地、森林、草原等资源的使用权，从而依法在一定范围内对生态资源进行使用并获得经济收益。因此，与国外开发权旨在保护土地、森林、湿地、海洋等环境敏感性资源和历史文化遗迹不同，我国的生态资源开发权会对生态环境带来干扰。 　　生态资源的保护是为了使人类享有空气、水、阳光、土壤、动植物等生态要素，是环境权的体现。在国外，具有代表性的“环境权”理论是萨克斯在“环境公共财产权论”和“环境公共委托论”中提出的，他认为诸如水、空气等环境要素并非无主物，而是全体国民的共有财产，全体国民将此类共有财产委托给政府加以管理，未经全体国民的同意，任何人不得随意占用、支配和损害，此时的环境权接近于产权的概念。1972年，联合国第一次人类环境会议的召开更是使环境权得到了国际认可，《人类环境宣言》明确环境权为“人类有权在一种有尊严、福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改