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PAGE PAGE 3 基层税务机关管理模式初探 [内容摘要]：本文主要探讨有限的税务干部如何管理数量庞大且不断增长的纳税人群，并试图给出一个通用的管理模式答案。我们的基本设想是：对纳税人进行分类；对税收管理员进行分级；通过大组管理实现人与事的匹配，最大限度地提高工作效率。 一、税务管理模式 所谓管理模式，是指从特定的管理理念出发，在管理过程中固化下来的一套操作系统。管理模式由管理理念、系统架构和操作方法三个方面组成。 管理模式多种多样，从不同的管理理念出发，考虑不同管理对象的实际情况，会形成不同的管理模式。税务部门也是如此，基层税务机关在长期的税务工作实践中，形成了适应不同地区特点的形形色色的税务管理模式。本文拟从北京市国税局实际情况出发，探讨3000名管理系列税务干部如何有效管理69万户并每月净增长2000户的纳税人。 考虑管理模式必须正视两个客观现实：一是作为被管理者的纳税人多种多样；二是作为管理者的税收管理员素质不一。在充分认识这两点的基础上，北京市国税局逐渐形成了对纳税人进行分类和对税收管理员进行分级的管理理念，并通过大组管理的架构将二者有机结合起来，再与固有的税务管理程序如税务登记、纳税申报等相结合，形成了有一定特色的税务管理模式。下面分别予以阐述： 二、对纳税人进行分类 （一）分类管理的概念 所谓分类管理，就是根据管理对象的不同特征将管理对象分为若干类别，再对不同类别管理对象制定不同管理措施的管理方式。将这一概念应用到税收领域，即税收分类管理，根据纳税人税收特性的不同将纳税人分为不同的类别，再对不同类别纳税人分别制定不同管理和服务措施。纳税人的税收特性多种多样，既可以从纳税意识、纳税能力上进行划分，也可以从企业规模、行业、经济性质、公司组织形式等方面进行区别。 在分类管理中，分类的标准取决于管理的目标。从组织税收收入的角度出发，我们可以将纳税人分为重点户和非重点户；从防范风险的角度出发，我们可以将纳税人分为高风险户、中风险户、低风险户等等。 分类可以是多层级的，可以根据管理需要做树形展开。例如，第一层级将纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，第二层级是不同纳税环节等等。 （二）为什么要进行分类 尽管分类管理在实际工作中广泛应用，但是关于为何要进行分类管理的探讨却并不多见，我们在此做一个简单的尝试。 众所周知，公平和效率是衡量模式好坏的两大标准，在管理领域，公平的问题是理念层面的问题，是制定宏观政策时的考量，在具体到基层税务机关管理模式的问题上时，效率的衡量应该是第一位的。 效率的概念是投入与产出的比例。在相同的投入下，产出高的模式有效率，在相同的产出下，投入少的模式有效率。在行政领域，效率的衡量更倾向于采取后一种方式，因为产出往往是通过是否完成任务等硬性指标来衡量的，是固定的，而投入（成本）却各不相同。 假设有100个纳税人，我们要检查这些纳税人有没有违法违规现象。在非分类管理的模式下，我们需要到每个纳税人那里去检查，检查的力度（用“F”表示）都相同，都是每户的检查成本是m1，那么，不分类管理的总成本是： C1=∑Fn 1≤n≤100 = m1×100 在分类管理的模式下，假设我们将纳税人分为三类，一类是高风险的，每户的检查成本是m2，有n1户；一类是低风险的，每户的检查成本是m2的一半，有n2户；一类是没有风险的，不用检查，有n3户。那么，税务检查的总成本是： C2=∑Fn 1≤n≤100 = m2×n1+ m2×1/2×n2+ m2×0×n3 n1+n2+n3=100 = m2×(n1+n2/2) 需要指出的是，非分类管理模式下，对纳税人的风险没有判断，这种情况下的检查力度应该等同于分类管理模式下对高风险纳税人的检查力度，也就是说，为达到管理的目标，对某件事的风险完全不了解应按照最高风险级别来对待，这样可有效防范工作中可能出现的意外。具体到以上的成本比较，m1与m2应该是一样的。 由于n1+n2+n3=100，因此n1+n2/2总是小于或等于100的，从这个意义上说，分类管理的综合成本低于非分类管理的成本。等于的情况出现在n2和n3等于0的情况，这在管户很少的情况下可能实现，如果每个管理员只管几户或几十户，能实现“人盯人”的管理，那么分类管理和非分类管理的曲线将是重合的，见下图的AB段： 非分类管理成本曲线管理成本 非分类管理成本曲线 A B 分类管理成本曲线 分类管理成本曲线 所管户数 （三）如何分类 1、传统意义上的分类管理基本上是按照不同纳税人税收收入的大小进行的，即将纳税人划分为“大、中、小”三类，并针对不同类型的企业采取了不同的管理措施和侧重