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中国财政改革：政府层级、事权、支出 与税收安排的思路 China Fiscal Reform – Jurisdiction Design, Expenditure Assignment and Revenue Assignment 1 贾康 (Jia Kang) 中国在建立社会主义市场经济新体制的过程中，已通过 1994 年 的财税配套改革搭建了一个“以分税制为基础的分级财政”框架。但由 于种种制约条件，1994 年体制的过渡色彩比较浓重，需要在深化改 革中对之加以改进和完善。现实生活中近年基层财政运转困难的问 题，与这种困难直观相联的事权重心下移、财权重心上移使两者严重 缺乏对应性的问题，等等，都和体制问题有密切的关系。各方关注的 中国省以下财政体制和地方财政的种种问题，归根到底是一个现代化 转轨过程中的财政制度安排问题。如能把制度安排处理好，运行的问 题将一通百通。 深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须标 本兼治、贯彻“治本为上”的指导方针，为中央和地方各级财政的可持 续发展和规范运行，创造一个稳定、有效，兼具激励和自律机制的制 度环境。在整体的市场经济体系正在确立的新时期，地方财政改革不 能再寻求建立过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级 1财政部科研所 1 财政建设。深化改革不是简单缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模 的正常化和收支平衡构造长期有效的条件。 我们在研究中形成的基本认识是，深化我国财政体制改革的大思 路，应考虑从 1994 年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立 公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、 一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权” 的原则构造完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转 移支付制度。本文简要讨论在这个思路之下的层级设置、事权划分、 税收安排和支出管理等方面的要点。 一、关于减少政府层级和财政层级 考察一下实行市场经济的国家，尚找不出一个五级构架的政府， 比较典型的情况是三级架构或准三级架构（如联邦制的美国、澳大利 亚和单一制的日本、法国）。虽然目前我国宪法规定是五级政府，但 是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能按照分 税分级的框架来形成财力分配，至少基层看不到出路，乡一级已全然 不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进 “乡财县管”的试验，取得经验，走出减少乡镇财政层级的一条路子， 进而在条件成熟时修宪减少政府层级，把乡镇政府变成县级政府的派 出机构。这样一来，乡级的人大（主席团）、政协（联络组）、政法委 （书记）和其它“七站八所”等机构，都可以大大简化，把政府的职能 到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统化和合理 化。虽然前些年我们曾做过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡 级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直很不完备。而 2 且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按照经济区域而 非按照行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建 立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。农村税费改革后，占乡级 支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放，加之近年又停征了农业特 产税，并将停征农业税，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一 级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可 以考虑在省以下实行市、县财政同级，即实行财政的“省管县”体制， 把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地 市合并后，已经实化了，很多地方搞了“地市合并”或“撤地设市”。但浙 江等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式， 浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架，即在财政体制 上，市与县实际是“平级”地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级 （市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级），就非常接近市 场经济国家的通常情况了。这种情况下，实行分税分级体制和解决现 在省