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对完善我国环境影响评价法律制度思考 　　摘要：环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。我国的现行环评制度在适用范围、启动时间、环评机构的中立性、环评内容、公众参与、法律责任等方面都存在很大的不足，制约了其预防作用的发挥。为完善我国的环评制度，应借鉴国外经验，扩大环评范围，充实环评内容，保障公众参与，严格法律责任，实现“阳光环评”、“民主环评”及“科学环评”。 　　关键词：环境影响评价；规划环评；公众参与 　　中图分类号：DF46 　　文献标识码：A 　　 　　2005的“圆明园铺膜事件”曾对我国的环境影响评价制度发出过拷问，环评制度中公众参与机制的不足，环评机构的缺乏独立性，法律责任的软弱无力在该起事件中暴露无遗。经过两年，我国环评制度的上述问题非但没有得到有效解决，反有愈演愈烈之势。近来厦门PX项目和上海磁悬浮项目的环评风波不仅再次暴露了我国环评制度的上述缺陷，更提出了一些新的亟待解决的问题。对我国环境影响评价的立法和执法进行全面的反思已显得刻不容缓。 　　 　　一、我国环评制度的建立与发展 　　 　　环境影响评价是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。它是指在实施对环境可能有重大影响的活动之前，就该活动所发生的环境影响进行调查、分析与评价，并在此基础上提出回避、减轻环境影响的措施与方案，经过对各项结果综合考虑和判断并公开审查后，决定是否实施该活动的一系列程序的总称。 　　环评制度产生的背景是1940―1960年代，随着全球工业化进程的加速，工业发达国家出现的环境污染越来越严重，严重的环境污染所酿成的震惊世界的污染公害事件频频发生，使人们认识到在发展经济的过程中不能再走“先污染、后治理”的老路，而应该在开发行动前预测和评价其后果，通过事前采取消除和减轻影响的措施，在发展经济的同时保护环境，使经济与环境同步发展。这样，在1964年加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们首先提出了“环境影响评价”的概念。美国继而于1969年通过《国家环境政策法(NEPA)》，建立了环境影响评价制度。这项制度的建立标志着环境保护工作由被动治理向积极防治的转变，是人类在环境问题认识上一次质的飞跃。随后，这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。截止1996年，全世界共有瑞典、澳大利亚、法国、英国、德国、加拿大、日本、中国台湾等85个国家或地区制定了有关环评的立法，共有100多个国家和地区在开发建设活动中推行环评制度。 　　我国的环评制度始于20世纪70年代末。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》在第6条，第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性规定。其后修改或颁布的《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》以及《建设项目环境保护管理条例》等也作了类似的规定。2002年10月，第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)，正式建立了环评制度。随后，国家环保总局先后于2003年发布了《规划环境影响评价技术导则》(试行)和《开发区区域环境影响评价技术导则》两项国家环境保护行业标准；2005年颁布了《建设项目环境影响评价资质管理办法》；2006年发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》；2007年4月，《中华人民共和国信息公开条例》刚刚公布，国家环保总局又在第一时间公布了《环境信息公开办法(试行)》，该办法将于2008年5月1日正式生效。这一系列标准与规章的颁布表明了国家环保总局推进、完善我国环评制度的良好愿望。但从环评制度在实践中的执行效果来看，却并不尽如人意。国家环保总局战略环评专家咨询委员会委员马中在接受采访时坦言，中国目前的基本建设项目环境评价通过率“达到了99％”，但与此同时，每年还在出现大量的新增污染源，把所有的这些新增污染源都归结到设备老化以及企业故意偷排行为上，显然是难以服众的。合理的解释只能是我国现行的环评制度并未发挥其应有的把关作用，而是在很大程度上流于形式。现实中，环评报告也屡屡遭到质疑，环评制度遭遇信任危机。而这一现状，很大程度上是由于我国环评制度本身的内在缺陷造成的。 　　 　　二、我国现行环评制度的不足 　　 　　(一)规划环评制度不健全，不利于环境的可持续性发展 　　厦门PX项目和北京垃圾焚烧发电项目暴露出的一个共同问题就是我国目前的环评范围一般还局限在对单个建设项目的环评上，而较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。 　　《环评法》虽然对规划环评有所规定，但其规定十分原则，要求很低，且没有具体的操作程序。如对土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划只要求在规划中编