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我国分税制三悬疑问题解析 　　【摘要】 我国分税制的历史功绩不容否认，但越改革越远离原有目标，还带来了意想不到的严重后果，却没有可行的解决办法，已经难以为继。这是因为分税制是我国的土特产，是我国财政体制改革不断推进的必然结果，并早已完成了历史使命，但在向西方学习的过程中却被确定了不恰当的目标，而不是改革不到位。我国分税制的退出已成必然，事实上正在淡出，新的形式应该是收入分成制，但不宜明确提出这一具体名称，而且其淡出也会有一个过程。 　　【关键词】 财政体制 分税制 财政联邦制 悬疑问题 　　“我国分税制怎么啦？”、“我国分税制从何处来？”、“我国分税制向何处去？”已成了今天我国重大而悬疑的三个问题，以至于尽管《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出财政是国家治理的基础和重要支柱，以前所未有的历史高度对财政进行了定位，以严密的部署对我国的财政改革做出了安排，但对极其重要的分税制却只字未提。必须对这些问题给予明确而有说服力的回答，否则必将影响我国财政体制改革的顺利推进和我国国家治理现代化的进程。本文拟对此做一尝试。 　　一、我国分税制怎么啦 　　我国分税制改革二十年，取得了巨大的成就：提高了财政的“两个比重”，形成了中央财政收入稳步增长的机制，增强了中央的宏观调控能力，充分调动了地方各级政府财政理财和财政改革的积极性，推动了我国统一市场的形成，缓解了地区间财力差距的扩大。但是，在今天，我国分税制的改革却陷入了困境，产生了三方面的问题。 　　一是越改革越远离原有目标。我国分税制一直谋求的各级政府事权与财权相结合，似乎是在为一个错误的问题寻找正确的答案，不得不先将其调整为事权与财力相匹配，到今天又调整为事权与支出责任相适应，已经与财权的划分没有直接关系了；将税种在各级政府之间划分也是无解的，似乎越分越分不开，一个又一个税种从单纯的地方税变成了共享税，到今天，无论是税种数量，还是收入比重，共享税都处于绝对的地位，分税制变成了“分钱”制；地方税体系越建越不成体系，主体税种的存在都成了问题，地方税成熟一个中央上收一个的结果，使地方税越来越少，越来越不成体系，尤其是随着“营改增”的推进，其主体税种也将不复存在，地方税务局已经面临着无税可收的局面，到了考虑如何体面退场的时候。这样的改革，使我国的分税制已经难以为继了。 　　二是带来了意想不到的严重后果。我国分税制改革以来，在其体制之外产生了土地财政和严重的地方政府债务问题，导致地方政府行为异化，财政秩序混乱，民众怨声载道。尽管产生土地财政和地方政府债务问题的根本原因在于现行的土地产权制度、无效的地方政府举债规制和不合理的地方官员政绩考核体系，甚至是国际金融危机，但分税制只顾分税，不及其它的缺陷，确实产生了一种意外的“驱赶”效应，促使地方政府将其财政收入重点放在了分税制体制之外，对于土地财政和严重的地方债务问题的形成，应负一定的责任。 　　三是没有可行的解决办法。与原有目标渐行渐远的我国分税制后续改革都具有必然性。比如，从各级政府事权与财权相结合，到事权与财力相匹配，到事权与支出责任相适应，正是我国单一制国家结构的要求；将收入多，影响大的税种控制在中央手里，正是确保中央宏观调控能力的需要；“营改增”则是迅猛发展的现代服务业推动的结果。这都是不以人的意志为转移的大势所趋。另一方面，因应这些必然改革的措施却大不可行。比如，开征新税是应对地方税越来越少的重要措施，但受国际竞争和国内压力的双重制约，难以实现；简并政府层次或财政的“省直管县”是解决我国税种在各级政府间不够分的两种办法，但由我国的政治、经济、民族、地理、历史、文化等国情所决定，这无异于削足适履；开征零售消费税或将现行消费税作为地方主体税种的两种思路，但无论哪一种税，其收入不堪当大任，其影响却会肢解全国统一市场。而土地财政和严重的地方政府债务问题既然是在分税制体制外产生的，其根本原因不在于分税制，也就意味着在分税制框架内无法解决这两大问题。 　　总之，我国的分税制在今天实际上已经难以为继，需要认真考虑是目标不当，还是改革不到位。 　　二、我国分税制从何处来 　　分税制是我国实实在在的土特产，是我国财政体制改革不断推进的必然结果。从逻辑上分析，分税制“分”的基因源自“分灶吃饭”，即要打破“统收统支”吃大锅饭的局面，中央和地方分开，各过各的日子，自求平衡，追求事权与财权的统一；分税制“税”的基因源自“利改税”，即要用比“利”更规范的“税”的形式调整中央和地方的分配关系；分税制“制”的基因源自“承包制”，即要以固定的契约稳定中央和地方的财政关系。我国分税制不仅是对“分灶吃饭”、“利改税”和“承包制”的否定，更是继承和改进，因为人们对分权、规范、稳定的期盼始终如一，不曾改变。从实践上看，“分税制”一词早在1982年就出