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统筹城乡社会保障制度法律完善 　　[摘 要]重庆作为国家的统筹城乡综合配套改革试验区，其社会保障制度具有一定的代表性。虽然已经有了基本的框架，但仍然存在诸多问题，急需法律化和规范化。具体的法律构想包括完善社会保障的立法体系；制定专门的《农村社会保障法》，扩大社保工作的覆盖面；加强对社会保障基金筹集与运营的法律规范；从法律视角关注社会保险金的支付风险等。 　　[关键词]城乡统筹 社会保障制度 法律构建 　　基金项目：重庆市教委人文社会科学基金资助项目（合同编号：08jwsk128） 　　作者简介：郑瑞平，（1977-），女，重庆市人，工作单位：重庆广播电视大学，讲师，硕士。 　　 　　统筹城乡，即意味着打破城乡二元结构，工业化和城市化正是结构转型的动力所在。城市化建设需要占用农业土地，一部分农民因此失去土地。土地对于农民而言，具有生产资料和社会保障的双重功能。农民一旦失去土地立即可能成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群，生活陷入困境，成为一个新的弱势群体。要防止这种情况，除了进行必要的职业培训外，还必须要有相应的社会保障体系。社会保障体系是城乡统筹改革的“安全网”。 　　 　　一、重庆统筹城乡社会保障制度的现实状况 　　社会保障制度是通过国家立法的方式，对社会成员由于年老、疾病、伤残、失业、死亡及其他灾难发生而使在其生存发生困难时，提供的基本生活保障或帮助而建立起来的一种社会救济制度。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容，其中社会保险是社会保障的核心内容。 　　（一）总体情况 　　自从成为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市通过积极推进社会保障制度的改革，已经初步形成了以养老、医疗及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架，并且取得了一定的成就。单就保障项目而言，基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险制度均已建立，社会保障项目齐全。不过，一个运行良好的社会保障体系除了要有规范、协调、相互补充的保障项目以外，还需要确保制度运行安全的健全的监管体系和能够满足制度实施需要的服务体系。重庆的现状是，除了养老保险等少数有基础的项目外，其他社会保障项目的监管体系和服务体系都很不完善。 　　（二）新的社会保障制度的建立 　　城镇居民合作医疗保险方面，与新型农村合作医疗整合为“城乡居民合作医疗保险”，到2008年共有25个区县展开了试点。农村新型合作医疗方面，到2007年底，全市39个新农合区县参合农民已达1695.6万人，占全市农业人口总数的71.9％，筹集农民个人参合资金16996.43万元。 　　在社会救助领域，基本形成了以城乡基本生活救助为基础，以教育、住房等专项救助为辅助，社会捐助等社会互助为补充的新型社会救助体系。据统计，2007年全市农村低保共保障32.31万户、71.85万人，年支出低保金1.89亿元，年人平均保障标准为791元。 　　 　　二、现行社会保障制度中存在的主要问题 　　尽管重庆近年在社会保障制度的改革方面已经取得了很大的进步，但是不可忽视的是城乡社会保障制度在保障模式、管理体制及保障水平等方面还存在着巨大差异，统筹重庆城乡社会保障还存在着一些急需解决的问题。这些问题主要有： 　　（一）社会保障立法滞后，亟待完善 　　从各国农村社会保障制度的产生和发展来看，法律先行是一个显而易见的事实。迄今为止，重庆整个社会保障制度的改革和运行一直是靠行政机关的政策或指标来推动的，还没有真正意义上的社会保障法。各级政府行为的随意性和主观性较强，缺乏有效的激励监督机制，社会保障在农村的覆盖面窄，保障层次较低，农村社会保障有效供给并不能满足日益增长的农村社会需求，这虽然有一定的历史因素，但更深层次的原因是农村社会保障法治环境的缺失。立法的滞后，使得社会保障制度难以真正定型。 　　（二）社会保障管理混乱，需要理顺 　　目前，全市尚无一个统一的社会保障权威机构，没有形成一个统一的整体，社会保障管理存在着机构分散、职能交叉、多头管理等现象，没有形成“统筹”的综合管理体系。在目前情况下，重庆市社会保障局的职能无法覆盖到社会保障的方方面面，一系列工作的开展需要规划、财政、税务、人事、民政等各个部门的配合，这在客观上将会影响城乡统筹的效率、并大大增加工作成本。整个社会保障工作的社会化管理程度较低，农村社会保障基金使用风险大，难以解决保值增值的问题，甚至被挤占、挪用、贪污等，造成了资金的大量流失。社会保障的管理体制需要逐渐理顺，更好地发挥服务职能。 　　（三）社会保障背后存在城乡二元结构，破解这个顽症是实现城乡统筹的关键 　　我国社会保障实行城乡二元体制，占人口比例较小的城镇居民占有社会保障资源的80%以上，广大农村居民仅仅占有不到20%的资源