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菊泉基本管理单元社区自治共治实践创新 　　[摘 要]新形势下有效推动党建引领的基层自治共治，关键在于如何协调党的领导与基层自治、共治之间的关系。当前，这一问题面临一定的理论和现实困境，而上海宝山菊泉基本管理单元在组织架构、志愿参与、协商共治等方面的实践探索为突破现有困境提供了值得探讨的思路，体现了坚持党的领导、回应民生需求、动员社区社会的有益经验。另一方面，菊泉单元的实践做法又与其特殊的组织、制度、社区特征密切相连，需要细致分析其经验背后的支撑条件。 　　[关键词]党建引领；自治；共治 　　[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）02-0043-03 　　上海市委、市政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》指出，要在社会治理中充分发挥各级党组织的领导核心作用，要进一步完善基层社会治理体系，使“党的领导坚强有力，政府主导作用全面发挥，社会各方有序参与，基层群众自治成效明显，政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动局面基本形成，社会治理多元合力显著增强”。在新形势下有效推动党组织领导下的基层自治共治，关键在于如何协调党的领导与基层自治、共治之间的关系。上海市宝山区顾村镇在镇政府与居民区之间建立中间层，这一实践探索为突破现有困境提供了值得探讨的思路。 　　2014年以来，习近平总书记在参加全国两会上海代表团审议时多次指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，强调了党的领导在基层治理中的重要意义。具体来说，党组织有效领导基层自治共治至少具有三方面的意义。 　　首先，这是加强和创新特大城市社会治理的根本基础。作为快速发展转型的特大城市，上海近些年面临着日益复杂的经济社会形势，城市基层也发生了巨大变化。基层是一切工作的落脚点。通过切实加强基层党的建设，推动党组织对基层自治共治的有效领导，是加强和创新特大城市社会治理的根本基础，也是最终实现社会治理目标的根本保障。 　　其次，这是坚持党的群众路线、激发城市社会活力的必然要求。加强和创新社会治理迫切需要社会力量的积极参与，群众路线是党的传统工作方法，基层党组织在推动社会参与、激发社会活力方面具有不可替代的优势。社会治理需要在党组织领导下，组织群众以自治、共治的方式依法管理基层社会事务，实现党领导社会治理、依靠群众加强社会治理的双重目标。 　　再次，这是提高党的执政能力、巩固党的执政基础的重要条件。改革开放以来的经济社会变迁，对传统党的建设工作提出了巨大挑战，迫切要求加强和提高党的执政能力、巩固党的执政基础。推动党组织有效领导基层自治共治，不仅有利于提高基层党组织统筹协调、资源动员等各方面的领导能力，更好地发挥其战斗堡垒作用，而且有利于促进党对基层社会的整合，从而巩固党的执政基础。 　　然而近些年来，无论是从理论意义上，还是从上海实践来看，街镇、居民区两级党组织在推动基层自治共治方面都各自面临一定的困境。 　　对于街镇党委而言，这种困境分别表现在自治、共治两个方面：一是受制于党政分工和行政等级体系，街镇党组织与自治的居民区存在距离，现有的制度体系不允许其直接领导居民自治。在街居体制中，居民自治归属于行政工作，之前由民政部门、现在由自治办公室负责指导，街道党务部门并不直接与居民自治工作接触。同时，街镇党委书记与居委会主任之间有类似行政等级上的差别，在工作沟通中则可能隔了街道主任或副主任、自治办主任、居民区党组织书记等人。二是受制于条块矛盾和单位壁垒，不仅不同行政部门的共治合力可能较弱，而且驻区单位参与共治的内在动力也存在不足。2014年底出台的中共上海市委、上海市人民政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（以下简称市委一号课题文件）在调整条块关系、推动区域化党建方面提出了系列举措，力图改善共治合力和参与动力不足的状况，但由于体制架构难以突破，现有状况在短期内仍难有较大改观。 　　对于居民区党组织而言，这种困境主要体现在党组织与自治组织、共治组织之间的关系上。一是居民区党组织与居委会的关系，需要厘清党组织如何领导自治组织、二者如何分工、如何处理可能的矛盾等相关问题。党组织需要加强对居委会的领导，但二者往往在职责方面难以分开，而对居委会工作的过度干涉很可能会影响其自治效果。二是居民区党组织与物业公司、业委会等组织之间的关系，同样存在如何领导、如何分工、如何化解矛盾形成共识的问题。一号课题文件提出要建立健全以居民区党组织为领导核心、居委会为主导、居民为主体、业委会等各类组织共同参与的居民区治理架构，但由于党组织与其他组织的性质不同、行动逻辑不同，如何在区域化党建的框架下实现居民区的协同共治，仍然需要进一步的理论分析和实践探索。 　　围绕党组织如何有效领导基层自治共治，上海