3中国环境规制体系及规制绩效评价.PDF

3 中国环境规制体系及 规制绩效评价 改革开放以来，我国已经建立 了中国特色的环境管理体系，形成了适合 中国国情的机构体制和法律规章。目前，我国节能减排体系已经构建了节能 法规标准体系、政策支持体系、技术支撑体系、监督管理体系在内的体系框 架，重点污染源在线监控与环保执法监察相结合的减排监督管理体系 也初步 建立。“ 十一五”期间，我国单位国内生产总值能耗由“ 十五”后三年上升 9.8%转 为下降 19.1% ；二氧化硫和化学需氧量排放总量分别由“ 十五” 后三年上升 32.3% 、3.5%转为下降 14.29%、12.45%。由此可见，在我国加速工业化阶段， 这种环境规制体系对于加强环境约束，完善倒逼机制有着极为重要的作用， 有助于缓解资源环境约束，应对全球气候变化，促进经济发展方式转变，建 设资源节约型、环境友好型社会，增强可持续发展能力。本章基于制度演进 视角探讨 了中国环境规制体制的变迁，从环境规制效率的视角反映 了环境规 制绩效的变动趋势，从机构设置 、制度框架、规制工具三个方面解析 了我国 目前的环境规制体系；在设计我国环境规制绩效评价体系基础之上，运用非 径向超效率 DEA 模型计算了我国的环境规制效率，并对其区域差异和变化 特征进行了分析。 3.1 中国环境规制体系的建立：基于制度演进视角 3.1.1 中国环境规制体制变迁 伴随着中国经济体制改革和工业化进程的推进，中国的环境规制体制经 历了从无到有、从弱到强的发展道路。鉴于 中国经济体制经历了计划经济体 制、分权式过渡经济体制、混合式市场经济体制等变化和发展时期（见图3.1 ）， 中国的环境规制体制也经历了相应的调整和发展阶段。从环境规制体制的具 体变化和发展情况出发，在这里主要分为单一计划经济时期的环境规制体制、 过渡转型经济时期的环境规制体制、现代市场经济时期的环境规制体制进行 分析。环境规制体制中环境规制机构模式是机构设置建立的前提、环境规制 机构设置是机构职能确定的关键、环境规制机构机制是机构职能实施的保障。 由此看来，环境规制机构作为环境规制体制的核心和重要组成部分，是环境 规制体制的执行机构，处于重要地位。由于政府的环境规制职能只有通过一 定的机构来行使才能得以实现， 使得环境规制机构的设立与强化 成为进行有 效环境规制的必要保证。为此，环境规制体制的研究主要围绕环境规制机构 模式、机构设置、机构职能、机构机制等相互联系、相互影响的四个因素展 开的。下面 就 中国环境规制体制的变迁过程，主要从中国环境规制机构变化 和发展的三个不同时期来研究。 图 3.1 中国经济体制改革阶段 3.1.1.1 体制的起步与初创：计划经济时期 （1 ）零散式环境规制阶段：中华人民共和国成立之初至 1970 年，中国作 为传统的农业大国，工业水平不高，环境污染，特别是工业污染并不突出 ， 环境规制并未得到充分的重视 。环境规制体制的特点是权力集中在中央各部 委，这种部门“条条框框” 的环境规制体制与环境保护的系统性、综合性特点 不相符。 （2 ）环境规制体制的起步：1972 年联合国人类环境会议之后，由国家计 委成立国务院环境保护领导小组筹备办公室。1973 年 8 月国家计委召开第一 次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。 这次会议对中国环境保护事业和环境监督规制机构的建设起着十分重要的作 用。1974 年 10 月 25 日，国务院环境保护领导小组正式成立，领导小组下 设办公室，由国家建委代管，负责日常工作。由此开始，中国建立了专门的 环保机构。该机构的政府官员分别由计划、工业、农业、交通、水利、卫生 等部委领导人组成，其主要职责是制定国家的环境保护方针、政策和行政规 章制度，拟 订 国家的环境保护规划，组织协调并监督和检查各地区、各部门 的环境保护工作。各省、自治区、直辖市和国务院有关部门