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分税制财政体制改革20年回顾和思考 　　摘 要：1994年我国实施分税制财政体制改革。经过20年的改革，分税制财政体制的制度框架不断完善，制度内容不断丰富，显现出良好的政策与经济效应，但在其运行过程中也积累了一些深层次问题，需要进一步改革与完善。为规范现行政府间财政关系，应在简化财政级次的基础上，清晰、合理地划分各级政府的事权与支出责任，进一步理顺中央和地方的收入划分，健全政府间转移支付制度，完善省以下财政体制，以实现各级政府财力与事权的基本匹配。 　　关键词：分税制；财政体制；收入划分；转移支付制度 　　中图分类号：F810.422 文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X（2014）05-0071-08 　　财政体制作为确定政府间财政分配关系的基本制度，是政府制定和实施财政政策的重要体制依托，并对政府职能的有效行使和政府运作效率有着深刻影响。中华人民共和国自成立以来，伴随着各个历史阶段政治和经济形势的变化，财政体制经历了多次改革，总体的改革取向是由集权逐步走向分权。在建国初的国民经济恢复时期，实施的是高度集权的“统收统支”财政体制。从第一个五年计划开始，逐步过渡到“统一领导、分级管理”财政体制。改革开放后，为调动地方政府的积极性，实行了多种形式的“分级包干”财政体制。从1994年1月1日起，中央对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政体制改革。1994年分税制改革通过以事权划分为基础界定中央与地方的支出范围，按税种的归属划分中央与地方的收入范围，分设国税与地税机构，建立中央对地方的税收返还制度以及实行过渡期转移支付制度等措施，初步构建起社会主义市场经济条件下的分级财政体制[1]。其后，中央依据体制运行状况和宏观调控的需要从调整中央与地方收入划分格局、建立健全转移支付制度以及规范省以下财政体制等方面对分税制财政体制进行了多次调整与规范。 　　从1994年运行至今，分税制财政体制显现出良好的经济与政策效应，基本适应了社会主义市场经济体制的内在要求。通过二十年的改革，不仅建立起财政收入的稳定增长机制，增强了中央政府的宏观调控能力，而且也推动了产业结构的调整和资源配置的优化，增强了地方政府加强收支管理的主动性和自主性。随着财政体制的逐步完善与规范，各级财政不断发展，为我国城镇化、工业化的发展、各项社会事业的繁荣提供了重要的财力支持。但随着我国经济社会形势的变化，既有财政体制也显现出一些深层次的问题，需要进一步改革与完善。政府间事权与支出责任划分不够清晰，收入划分不尽合理妨碍了财政职能的有效实施，降低了公共产品的供给效率；政府间转移支付制度不健全，省以下财政体制不规范影响到基本公共服务均等化的顺利推进，也成为造成基层财政困难的重要原因[2]。在现有财力无法维持工资发放、机构运转以及民生保障等方面正常开支需要的情况下，有些地方便试图通过土地财政、债务融资等途径增加可支配财力，在一定程度上成为地方经济发展和社会稳定的隐患。 　　我国的经济社会转型和城镇化进程已经进入新的发展阶段。当前及今后一个时期，我国的财政体制改革面临着新的形势与挑战。我国的发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，经济社会总体上将保持平稳较快发展的良好态势。在全面建设小康社会的进程中，加快经济发展方式转变、调整优化经济结构，推动社会事业发展、保障和改善民生，调节收入分配差距、促进社会和谐等目标的顺利实现需要以规范健全的财政体制作为重要的制度依托。财政体制运行状况的好坏，直接关系到各级政权建设、民生改善、经济发展和社会稳定。进一步深化分税制财政体制改革，促进中央财政和各个层级的地方财政形成良性运行态势，既是规范各级财政分配关系的实际需要，也是应对以及解决目前诸多实际财政问题的客观要求。在此背景下，于分税制财政体制改革二十年之际，系统梳理二十年来的改革发展进程，客观分析评价改革成效及存在问题，探讨深化分税制财政体制改革的基本思路，对于政府间财政关系的进一步规范和现代财政制度的构建都具有重要的的理论意义和应用价值。 　　二、1994年分税制财政体制改革的宏观背景与政策措施 　　20世纪80年代，传统的财政体制率先成为宏观层面改革开放的突破口。为调动地方政府的理财积极性，在财政体制方面开始实行以“放权让利”为特征的改革。至1993年，财政体制共经历了三次大的改革。因“包干”是这一期间改革的共同特征，因此，这一时期的财政体制被统称为财政包干体制。财政包干体制不仅打破了统收统支财政体制的束缚，激发了各级地方政府的活力，带动了财政收入的增长，而且也为各项改革提供了直接的财力支持，推动了经济转轨进程。但随着的改革开放的深化和经济的发展，财政包干体制的弊端逐步显现：一是强化了地方利益，导致地区封锁、盲目竞争、重复建设严重、地区产业结构趋同等问题。二