地方政府性债务存量风险评估与预警研究.docVIP

PAGE PAGE 18 地方政府性债务存量风险评估及预警研究 【摘要】本文通过详细剖析我国地方政府性债务的成因，进而初步构建地方政府性债务存量风险评估模型，并结合具体实例，对政府性债务风险预警进行了探索研究，得出结论。在此基础上，提出解决对策和建议。 【关键词】地方政府性债务 存量风险评估 风险预警 政府性债务是指地方政府（含政府部门和附属机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，政府负有直接偿债责任的债务。鉴于或有债务（如担保形成的债务）只在会计报表附注中加以说明，为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，该类债务也应纳入政府性债务的范畴。此外，对于政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务），虽然政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任，因此，该类债务在广义上也可归入政府性债务。 我国正处于经济转型时期，地方政府为满足区域经济社会发展而形成了巨大资金需求。但各级地方政府鉴于自身财力有限等因素，以多元化融资方式变通的进行大量合规或不合规的债务融资活动，从而形成了巨额的政府性债务。在日益严峻的地方政府性债务风险压力下，研究如何防范地方政府性债务风险，维护社会经济稳定发展，已成为摆在我们面前的一项紧迫课题。 随着预警方法被引入宏观经济领域，理论界普遍认为建立完善的风险评估、预警模型是控制债务风险的有效途径。债务风险管理部门可据此对各项经济活动进行监督和检测，从而实施更为有效的调控，并通过调控，提高地方政府债务管理能力，减少政府性债务对宏观经济政策有效性的抵消程度，还可以推动财政体制改革。 一、地方政府性债务成因分析 地方政府性债务的形成，举债方式的多元化以及债务规模的不断扩大有着多方面的原因，其中主要表现为如下几点： 1.1 经济社会发展需要 改革开放以来，我国地方政府的城市化进程不断加速，而城市化在促进地方经济社会发展的同时，又迫使地方政府投入大量的建设资金来完善城市基础设施建设，优化投资环境，并促进民生发展和维护社会稳定等。2007年至2010年，我国城镇固定资产投资额分别为117464.5亿元、148738.3亿元、193920.4亿元和241414.9亿元，资金来源中国内贷款额分别为22136.1亿元、25466.0亿元、37634.1亿元和44872亿元，而国家预算内资金则分别为5464.1亿元、7377.0亿元、11493.6亿元和13058亿元 数据来源：《中国统计年鉴》（2008-2010），《2010年国民经济运行态势总体良好》，国家统计局。由数据可知，我国城镇固定资产投资 数据来源：《中国统计年鉴》（2008-2010），《2010年国民经济运行态势总体良好》，国家统计局 1.2 现行体制存在不足 我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，但相对应的中央与地方的事权没能实现很好的划分，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，在这样的情况下要求保运转、保发展，便产生了举债行为的内在压力。同时，在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金筹集主要依赖各类融资渠道，使得政府举债形式多样。然而，我国《预算法》规定不允许地方政府实行赤字财政，《担保法》也明令禁止地方政府从事商业担保活动，但地方政府在财力不足的现状下，出于发展地方经济、满足公益项目甚至是建设政绩工程的需要，只能通过举债来弥补政府性投资项目建设资金缺口。 1.3 风险意识尚有欠缺 部分金融机构认为融资平台公司的出资者是政府，政府必然会为其风险承担责任，债务最终将由财政来兜底，金融风险低，且政府性债务的贷款利息收入稳定，拖欠可能性小。因此，受自身利益驱动，金融机构对政府性投资建设项目的贷款发放审批程序不到位，对贷款主体不合规、违规担保、违规抵押等问题监管不严，在一定程度上纵容了地方政府债务的产生和不断膨胀。 二、地方政府性债务存量风险评估 目前我国各级地方政府均有不同形式的举债行为和数量不等的政府性债务，地方政府性债务一方面为应对危机和抗击自然灾害提供了资金支持，为推动民生改善和生态环境保护提供了重要支撑，为保障经济社会的持续发展打下了基础，另一方面也给地方财政的长期稳健运行带来了一定的隐患。因此，评估地方政府性债务的存量风险，不仅对防范和化解地方财政风险，保持地方经济可持续发展具有现实意义，而且对保持宏观经济稳健运行具有重要作用。 2.1 我国地方政府性债务风险现状 当前，我国地方政府性债务风险状况主要表现为以下几个方面： 一是举债群体不断扩大。我国地方政府性债务最早发生在1979年，当年全国有