土地利用规划中公众参和政策研究.docVIP

土地利用规划中公众参和政策研究 　　 　　1　西方土地利用规划中的公众参与政策 　　 　　1.1　西方土地利用规划公众参与意识的肇始 　　公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。早在19世纪中期，英国正值工业革命带动的城镇发展的时期，政府考虑到公共健康及其利益，决定对私有土地的使用进行控制和监督。这也是最早提出的关于土地利用规划的思想，是土地规划思想的肇始。随之出现了政府对土地公共利益的调控与土地私有权力保护之间的冲突，土地规划在很大程度上意味着对土地所有者或土地使用者在土地利用上进行了约束与管理。这与西方国家所秉承的追求私有产权的自由与完整的思想相悖。为了解决土地利用公共利益与私有财产权保护之间的矛盾，公众参与这一群众行为便应运而生。后来的实践证明，公众参与不仅缓解了公众利益与私有财产权益之间的矛盾，还为土地规划的实施奠定了良好的基础。 　　 　　1.2　西方土地利用规划公众参与政策的发展 　　土地利用规划中的公众参与自上个世纪60年代开始，成为了西方社会土地利用规划发展的重要内容和动力，西方政府在土地利用规划中公众参与方面给予的重视，超越以往任何时期，从政策制定上而言，公众参与从原来的无意识阶段开始往有意识阶段发展，突出的表现是政府以法律法规等规定来明确公众参与的合法性。近年来，随着社会不断进步，公众参与在土地利用规划中所占的分量也趋于重大，政府有意识地开始在政策方面给以支持和倾斜。主要表现为：(1)公众参与都具有明确的法律保障。西方国家多种法律法规都明确规定，土地利用规划过程中必须要有公众的参与，并且规定没有经过公众讨论、反馈的土地利用规划不能得到上级主管部门审批。(2)允许公众参与以多种组织形式出现。西方国家存在着各种各样的公众参与组织形式。如委员会、联合会、社区组织、公共利益团体、企业团体等。(3)在法律法规允许的情况下，可以允许公众参与方式和方法具有多样性。西方国家公众参与土地利用规划的方式是多种多样的，在国外一般把公众参与方法分为公众座谈会法、问卷调查法、公众听证会法、访谈法等。同时公众参与的深浅程度不同，也影响信息的获取量，这样就可以根据土地利用规划项目的大小和公众参与目标来选出合适的公众参与方法。(4)鼓励公众参与，期望公众参与能够面广、程度深、代表性强。西方国家的公众参与不是表面形式的几个代表或利益团体参与，而是公众的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。从而有利于维护公众的合法权益和确保土地利用规划作用的真正实现。 　　 　　2　关于中国土地利用规划公众参与政策思想的传入和发展 　　 　　2.1　中国土地利用规划公众参与政策思想的传入 　　20世纪90年代初，“公众参与”概念传入中国。当初因为此概念的新颖性，多半应用于城市总体规划和环境规划的研究项目中，却在土地利用总体规划中应用很少。同样，土地利用规划作为一种公共性的产品，也有引入公众参与理念的强烈要求。由于土地政策的不断调整，改革过程中出现了一系列急需解决的问题，这使公众参与的思想分步骤地渗透到了土地利用规划的编制、实施和监督等领域中。随着公众参与程度的提高，土地利用规划的透明度也逐渐增加。 　　 　　2.2　国内土地利用规划公众参与政策思想的发展中产生的问题 　　我国自从在规划领域引入了公众参与的理念以来，诸多地方政府也积极投身于这种探索实践，以媒体宣传、公众讨论等形式不断吸收公众参与理念的积极成果到土地利用规划工作中来。但是由于当时与公众参与规划相关的立法、制度、机构组织和具体的运营方式等尚未建立、健全，公众参与从总体上看，仍停留在形式化的表象运作阶段，还远没有实现真正意义上的公众参与。我国土地利用规划工作，公众参与尚未成为规划工作的必需环节，缺乏法律法规给予其以制度保证，但是在实际规划过程中还存在诸多不足，与此同时公众参与的对象和范围也很明确，在实施过程中也存在很多需要解决的问题，其主要表现在：(1)缺乏应有的透明性：土地利用规划过程存在不透明现象，变相的暗箱操作时有发生，绝大部分公众不能或没有机会参与到规划的编制中来。(2)缺乏相应的公平性：由于公众参与本质上的缺失，公众不了解土地利用规划工作的具体内容，同时引发信息不对称现象，公众就很难有效维护自身之合法权益。(3)缺乏广泛性：规划过程中公众参与对象的选择多出于形式，不具有代表性，并且公众参与对象的参与程度较低，规划本身没有充分体现规划所涉及的各个利益主体的根本利益，某些规划中个别利益主体的合法权益存在被侵犯和剥夺的情况。(4)具有广泛的滞后性：规划编制单位在计划编制过程中，听取公众意见的现象存在滞后现象，公众的意见的反馈往往是在决策之后，不能提前给予决策较大的影响，某种程