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中国社会养老保障制度改革机制研究（下） 陈厚义 ? 2013-01-11 15:03:57　　　来源：《云南财经大学学报》2012年第6期 　　 　　3.行政命令途径　　早期中国社会养老保障制度建设滞后于经济社会发展和人口老龄化的速度，因而，近年来中国政府往往通过自上而下的改革来加快社会养老保障制度建设，而在此过程中，行政命令或行政指令对社会养老保障制度改革政策与措施的执行、实施举足轻重。在中国社会养老保障行政体系中，中央设有人力资源和社会保障部，省级政府设有人力资源和社会保障厅，县市区设有人力资源社会保障局，基层还设有专门的社会保障经办机构，由此形成了中央-地方-基层的行政管理体系。社会养老保障制度的执行和落实往往是通过上级政府发布行政命令的方式进行的。一般说来，首先人力资源和社会保障部，或者由省（市、区）政府出台相关的社会养老保障改革政策，接着，下级政府在此基础上形成具体的执行方案和执行意见，并进而转发给基层行政机构，最后由基层经办机构具体负责落实和实施。　　20世纪80-90年代中国城镇职工社会养老保险从单位统筹向地区统筹，以及当前的省级统筹都是在行政命令的推动下实现的。近年来，我国城镇职工退休金增长也是在层层行政命令下实现的。2005-2011年间，我国退休金连续7年得到提升，平均养老金提高了1倍多，其过程就是下级政府落实上级政府行政命令的结果。首先是国务院召开常务会议，研究部署提高养老金的问题，并确定基本思路，接着，有关部门，如人力资源与社会保障部和财政部等部门制定详细的计划，地方人力资源与社会保障部按照人力资源部的调整计划制定地方的具体执行计划，然后通过基层的社会保险经办机构将调整后的养老金发放下去。　　三、我国社会养老保险制度改革与调整的机制及问题　　从改革开放30多年社会养老保障制度改革实践中，我国逐渐探索出了试点途径、行政法规与政策途径以及行政命令途径等多种推动社会养老保障制度改革的方式和方法，而这些途径之间并非独立运行的，他们往往是多种途径一起推动着社会养老保障制度改革，并在此过程中，逐渐形成了具有中国特色的社会养老保障制度改革机制。　　1.行政命令是推动我国社会养老保障制度改革的主要途径　　从改革的一般进程来看，我国社会养老保险制度改革往往是从地方政府的试点开始的，而且市（县、区）政府的试点必然是通过行政命令来展开的。在实践中，试点地区会积累和总结出有关社会养老保险制度改革的经验和教训，对于那些具有全国意义的社会养老保险制度改革试点经验，人力资源和社会保障部会通过调研和召开座谈会等形式，归纳总结在全国范围内适用的建议。国务院根据有关部门汇报，出台有关试点改革的基本意见，试点地区将进入下一轮的改革试验，进一步总结出相应经验，最后国务院将颁布有关社会养老保险的行政法规，从而确定养老金的基本政策和规章制度。从地方自行试点到国务院颁布有关基本政策，主要的执行形式都是行政命令。　　2.行政法规与政策途径在社会养老保障制度改革中处于基础地位　　在发达国家的社会养老保障制度改革过程中，法律和法案往往既起着先导作用，又起着基础作用。先导作用是指社会养老保障相关法律成为有关社会养老保障实践的先导，社会养老保险法律法案先于社会养老保障制度的改革实践，起着为社会养老保障制度改革开辟道路的作用。基础作用则是指无论是政府的社会养老保障政策，还是民众的社会养老保障诉求，都是以法律法案的规定为基础和基准的，脱离相关法律规定的政府社会养老保障政策和民众社会养老保障诉求都缺乏有效的保障。　　现阶段，我国社会养老保障法律制度的建设相对滞后，因而行政法规和规章政策途径往往取代社会养老保障法律，在我国社会养老保障制度改革中居于基础地位。这种基础作用主要体现在社会养老保障制度改革的相关法规中。规章制度往往是各级政府和人民群众展开社会养老保障改革实践的基础和指导。一般说来，其他社会养老保障改革途径需要以国务院的行政法规和规章制度作为依据：试点工作需要以国务院颁布的相关社会养老行政法规和人力资源与社会保障部的规章制度为基础，而地方政府的行政命令也必须符合国务院的相关规定，同时，试点总结的经验往往也需要上升到国务院的有关行政法规，才能够在全国范围内施行。　　3.试点途径往往是补充途径　　虽然我国社会养老保障制度改革通常采用试点途径，但它在社会养老保障制度改革机制中往往只处于补充和辅助地位，并不是社会养老保障制度改革的最关键途径。这种补充地位表现在社会养老保险试点只是为进一步全国性或区域性的改革提供基本经验，而且，试点改革所获得的经验也只是小范围的、尝试性的，不一定在大范围适用。只有国家将试点的经验总结为相关行政法律法规和全国性政策，并通过行政命令下达给各地方，试点经验才具有更大范围的权威性和适用性。也就是